II SA/Ka 485/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędzia WSA Małgorzata Jużków ( spr.), Asesor WSA Małgorzata Walentek, Protokolant sekr. sąd. Beata Jacek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2004 r. sprawy ze skargi "B" S.A. "A" na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ( [...]zł ) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w W., na podstawie art. 1 pkt 2, art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej ( tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) oraz § 1, § 7 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm. ) stwierdził u W. M. uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu, tj. chorobę zawodową wymienioną w poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do powołanego rozporządzenia. Rozstrzygnięcie oparł na ustaleniach dochodzenia epidemiologicznego, z których wynikało, że pracując w latach 1968 – 1995 w "A" w R., należącej do "B" S.A., jako [...],[...],[...] i [...] pod ziemią, pracował w warunkach narażenia na hałas wielkości 86 – 92 dB. Nadto o wynik badania klinicznego przeprowadzonego przez lekarzy specjalistów z Przychodni Chorób Zawodowych [...] Centrum Medycznego w K., którzy rozpoznali u W. M. obustronny niedosłuch typu odbiorczego, o poziomie – po odliczeniu ubytku fizjologicznego – w uchu prawym [...]dB, a w uchu lewym [...] dB. Placówka ta rozpoznała u badanego chorobę zawodową – przewlekły uraz akustyczny. Jak należy domniemywać, organ Inspekcji Sanitarnej nie wykluczył związku przyczynowego pomiędzy chorobą a warunkami pracy. Dalej organ orzekający ustalił, iż A. W. podczas wykonywania czynności zawodowych kolejno jako [...],[...], pracownik pod ziemią, zatrudniony w latach 1969 – 1996 w "C" w K. miał kontakt z ponadnormatywnym hałasem. Odwołanie od decyzji wniósł pracodawca, żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Nie zgadzał się z wnioskami przedstawionymi w uzasadnieniu. Zarzucił uchybienia proceduralne, w szczególności naruszenie art. 64 § 1, art. 10 i art. 80 k.p.a. Podniósł, iż organ administracji nie zawiadomił Kopalni o wszczęciu postępowania skutkiem czego uniemożliwił, jej wzięcie w nim udziału i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Zdaniem strony skarżącej materiał dowodowy nie jest wiarygodny, bo o ile nie ma podstaw do kwestionowania narażenia W. M. na działanie hałasu, o tyle wątpliwości budzi wielkość stwierdzonego niedosłuchu. W tej materii organ oparł się o opinię, której metody badań wywołują zastrzeżenia. W konsekwencji wniesiono o przeprowadzenie ponownych badań przez inną placówkę medyczną, stosującą doskonalsze metody badawcze. Zaskarżoną decyzją, [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w całości. Zdaniem organu odwoławczego zostały spełnione przesłanki niezbędne do stwierdzenia choroby zawodowej. W. M. pracował przez 27 lat w "A" w R., gdzie hałas w środowisku pracy był istotnym zagrożeniem dla narządu słuchu. Pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego, gdyż równoważny poziom dźwięku przekraczał 82 dB. Nadto uprawniona placówka diagnostyczna rozpoznała u niego chorobę, która w przekonaniu organu miała podłoże zawodowe. Faktem jest, że w postępowaniu odwoławczym pracownik został skierowany na ponowne badanie do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., lecz mimo trzykrotnego wezwania, do tej placówki się nie zgłosił. Wobec tego, po przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, organ odwoławczy doszedł do przekonania, iż brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca zakwestionowała legalność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wnosząc o ich uchylenie powołała się na naruszenie przepisów postępowania, a to art. 10, art. 61 § 4, art. 75, art. 77 § 1, art. 79, art. 80, art. 84 i art. 86 K.p.a., a w konsekwencji także naruszenie prawa materialnego, przez błędne przyjęcie, że stwierdzony u W. M. ubytek słuchu jest chorobą zawodową. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż organy orzekające w sprawie nie zawiadomiły pracodawcy o wszczęciu postępowania w sprawie choroby zawodowej, uniemożliwiły mu także czynny udział w tym postępowaniu, gdyż nie powiadamiano go o dokonywanych czynnościach, ograniczając się do doręczenia decyzji. Zarzucono wadliwą ocenę materiału dowodowego, gdyż wyniki badań przeprowadzonych przez placówkę diagnostyczną I stopnia metodą, w aktualnym stanie wiedzy medycznej, przestarzałą i cechującą się dużym elementem subiektywizmu skarżąca uznała za niewiarygodne. Podniosła również, że organ odwoławczy zdawał się podzielać przedstawione wątpliwości w tym zakresie, skoro skierował pracownika na badanie do placówki drugiego stopnia. Zdaniem skarżącej, nie zgłoszenie się W. M., bez usprawiedliwionej przyczyny, na badanie lekarskie nie może skutkować wydaniem korzystnej dla niego decyzji. Winien on ponieść konsekwencje odmowy przeprowadzenia zależnego od niego dowodu, bo takie są zasady postępowania administracyjnego oraz następstwa nieracjonalnego zachowania. W tej sytuacji motywy zaskarżonej decyzji, w których stwierdza się, iż dotychczasowy materiał dowodowy był wystarczający, aby utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznała skarżąca za niezrozumiałe i godzące w powagę organów administracji. Z tych powodów, w jej przekonaniu, popartych wskazanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, obie decyzje zapadłe w sprawie nie powinny się ostać. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone w uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie w istotny sposób mogło wpłynąć na wynik sprawy. Na wstępie należy zauważyć, że z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie reforma sądownictwa administracyjnego. Na podstawie art. 1, art. 3 i art. 85 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Z tą datą, w Warszawie i w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ich miejsce utworzono wojewódzkie sądy administracyjne. Dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (...), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Godzi się również przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 1 i art. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jako sądy pierwszej instancji. Powołane są, stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) do kontroli zgodności z prawem poddanych ich właściwości decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem bada czy przy ich wydaniu nie doszło do takiego naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania, które uzasadnia wzruszenie zaskarżonych decyzji czy aktów. Analizując niniejszą sprawę w zakresie objętym zarzutami skargi oraz w ramach wynikającego z art. 134 § 1 powołanej ostatnio ustawy obowiązku kontroli zaskarżonego aktu z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł nie dostrzec uchybień, które motywowały do uchylenia zaskarżonej decyzji. W szczególności organ drugiej instancji dopuścił się istotnych uchybień proceduralnych. Co prawda za nie do końca trafny, uznał Sąd zarzut pozbawienia skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia choroby zawodowej, bo pozycja pracodawcy w tym postępowaniu jest swoista. Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych nie przyznały mu pełnych praw strony. Nadto zakład pracy zatrudniający W. M. wiedział o toczącym się postępowaniu, gdyż dla jego potrzeb pracownicy "A" sporządzili wywiad środowiskowy z dnia [...] 1997 r. Mimo to słusznie podnosi skarżąca, że nie była powiadamiana o prowadzonych w jego toku czynnościach, w tym skierowaniu na badanie lekarskie, zaś do formalnego zawiadomienia o wszczęciu tegoż postępowania nie doszło. Pracodawcy doręczono jedynie zapadłe w sprawie decyzje. Należy wskazać, że zawarte w odwołaniu wnioski dowodowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zarzuty skarżącej zaczepiające prawidłowość postępowania dowodowego dotyczą sedna sporu, a ich trafności trudno zaprzeczyć. Organ odwoławczy dostrzegł konieczność uzupełnienia materiału dowodowego sprawy kierując W. M. na badanie do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., chociaż formalnego postanowienia w tym zakresie nie wydał. Ten kierunek postępowania należy uznać za prawidłowy. Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej wyznaczał § 1 ust. 1 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 294 ze zm.). W myśl tego przepisu przez choroby zawodowe rozumie się choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do wymienionego rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Wystąpienie tych przesłanek organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 i 80 k.p.a. Jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych są jednostki wymienione w § 7 powołanego rozporządzenia. Prawo do żądania dwukrotnego badania lekarskiego służy zarówno pracownikowi, jak i zakładowi pracy. Nie bez znaczenia jest fakt, że organ odwoławczy w wielu sprawach o stwierdzenie choroby zawodowej stawał na stanowisku, że tego rodzaju badania należy przeprowadzić, gdyż wskazany Instytut jest powołany do rozstrzygania spraw spornych i wątpliwych. Niniejsza sprawa do takich właśnie należy. Jeżeli więc dowód z badań Instytutu dopuścił ( pismo z [...] 1999 r. i z [...] 2000 r.) i powiadomił W. M., że odmowa poddania się badaniu spowoduje przedłużenie załatwienia sprawy ( pismo z [...] 2001 r.) to winien go przeprowadzić albo w razie niemożności, obciążyć skutkami stronę, która przeprowadzenie dowodu uniemożliwiła. Jest to wynik logicznego rozumowania, które organ przeprowadza w ramach oceny wiarygodności dowodów. Organ odwoławczy pominął jednak to, że opinia lekarska podlega jego ocenie jak każdy inny dowód, a zatem powinna być oceniana w aspekcie rozpatrzenia całego materiału dowodowego – art. 77 § 1 k.p.a. Odmowa przeprowadzenia badań lekarskich, w sytuacji, w której dotychczasowy materiał dowodowy nie jest wiarygodny, nie może z reguły uzasadnić oparcia ustaleń faktycznych na tym materiale. W procedurze administracyjnej wskazuje się na konieczność współdziałania stron z organem, gdyż jego brak może spowodować wydanie decyzji negatywnej dla strony. Należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie omawiana okoliczność wymagała analizy pod względem skutków zachowania W. M., zaś zebrany materiał dowodowy wnikliwej i konsekwentnej oceny wiarygodności, stosownie do dyrektywy art. 80 k.p.a. Na organach administracji publicznej orzekających w sprawach chorób zawodowych ciąży obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości. Ponieważ organ odwoławczy nie sprostał tym wymogom, stąd dokonana przezeń ocena i poczynione ustalenia faktyczne są gołosłowne i uchylają się spod kontroli legalności. Uchybienia przepisom proceduralnym regulującym postępowanie dowodowe mają istotny wpływ na wynik sprawy, co motywuje konieczność wzruszenia zaskarżonej decyzji. Powyższe uchybienia doprowadziły również do naruszenia przepisów prawa materialnego, jakie organ uczynił podstawą zaskarżonej decyzji. Niepodobna zaakceptować jego poglądu, iż spełniona została wymagana przesłanka pozwalająca na stwierdzenie choroby zawodowej. Wobec uchybienia przez organ odwoławczy wyżej opisanym obowiązkom na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżoną decyzję uchylono. Z uwagi na międzyczasowy przepis § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132, poz. 1115 ), obowiązującego od dnia 3 września 2002 r. dalsze postępowanie organ odwoławczy będzie prowadził na podstawie dotychczasowych przepisów. Oznacza to również, że nie będzie można uzależnić stwierdzenia choroby zawodowej od stopnia ujawnionego odbiorczego ubytku słuchu. Sąd nie dopatrzył się podstaw do zastosowania art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ zaskarżona decyzja nie podlegała wykonaniu. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 wyżej powołanej ustawy.