II SA/Ka 5/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2005 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...]r. Nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, 3. zasądza od Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. M. i M. B., po uprzednim uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzją Prezydenta Miasta C. utrzymaną w mocy przez Wojewodę Ś. uzyskali pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce położonej w C. przy ulicy [...]. Wskutek zaskarżenia tej ostatniej decyzji przez J. B., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 6 czerwca 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszej instancji. W wyniku postępowania wszczętego i prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego najpierw postanowieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez inwestorów M. i M. B. Niniejsze postępowanie dotyczy kolejnego orzeczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C., a mianowicie decyzji z dnia [...]r., którą organ nakazał M. i M. B. wykonanie określonych czynności, w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją budynku mieszkalnego, wielorodzinnego w zachodniej granicy posesji przy ulicy [...]w C. Powołując się na art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał inwestorom dostarczenie projektu zabudowy i zagospodarowania terenu, w którym w szczególności rozważona zostanie kwestia realizowania budowy w granicy, zwłaszcza pod kątem ewentualnego utrudnienia zabudowy działki sąsiedniej oraz analizy widokowej W. J. Na dokonanie tych czynności wyznaczył inwestorom okres 3 miesięczny. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśnił, że po wstrzymaniu robót budowlanych związanych z realizacją opisanego powyżej obiektu, należało nałożyć na inwestora obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, natomiast obowiązek wykonania tych czynności wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2002 r., który wytknął błędy i braki w przedstawionej dokumentacji projektowej jeszcze w fazie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania decyzji na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zmierza do legalizacji samowoli budowlanej poprzez swobodne interpretowanie przepisów, z czym nie można się zgodzić. Wyjaśnił, że powodem uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny pozwolenia na budowę nie były błędy i braki w dokumentacji projektowej jak twierdzi organ pierwszej instancji lecz sprzeczność pozwolenia na budowę z projektem budowlanym oraz zmiana lokalizacji budynku poprzez przesunięcie obiektu do granicy działki. Dodał, że nie zgadza się z twierdzeniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż na obecnym etapie realizacji inwestycji nie stwierdzono istotnych odstępstw od warunków wynikających z pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Dodatkowo podniósł, że nie zgadza się także z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że trudno mówić w rozpatrywanej sprawie o samowoli budowlanej, gdyż budowa przedmiotowego budynku rozpoczęta została na podstawie pozwolenia na budowę, które dopiero w toku dalszego postępowania zostało uchylone. Także o lokalizacji budynku przesądziły organy administracji architektoniczno-budowlanej, chociaż ich zgoda została także uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyniku ponownego prowadzenia sprawy przez organy nadzoru budowlanego, ustalono, że budowa przedmiotowego budynku znajduje się na etapie stanu surowego otwartego, a lokalizacja nie narusza ustaleń pozwolenia na budowę. W celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, należało nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w myśl przywołanych przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. B. wniósł o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa budowlanego oraz art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podniósł, że wobec wyeliminowania postanowienia o lokalizacji spornego obiektu (wyrokiem NSA z 7 lutego 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 884/99) działania organów nadzoru zmierzające do zalegalizowania prowadzonych robót budowlanych naruszają obowiązujące przepisy prawa budowlanego, a zwłaszcza art. 28 i 36a. Podkreślił, że doszło także do naruszenia art. 35 ust. 1 prawa budowlanego. Stwierdził ponadto, że złożona analiza widokowa oraz analiza zacienienia nie przedstawiają stanu zgodnego z rzeczywistością i nie mogą być dowodem w sprawie. W odpowiedzi na skargę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że działania organów nadzoru budowlanego związane były ze wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć wypada, że skargę wniesiono w dniu 29 grudnia 2002 r. a więc w czasie gdy obowiązywała ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Ustawa ta utraciła moc z dniem 1 stycznia 2004 r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Zgodnie zaś z przepisem art. 97 § 1 wymienionej powyżej ustawy sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż podniesione w skardze. Na mocy art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że rozpoczęcie inwestycji M. i M. B. w postaci budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce położonej w C. przy ulicy [...] nastąpiło na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Dopiero w wyniku stwierdzenia sprzeczności projektu budowlanego z udzielonym pozwoleniem na budowę Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 czerwca 2002 r. uchylił decyzje organów administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji, mocą których pozwolenia takiego udzielono. Jednocześnie w wyroku tym wskazano, jakie działania winny być przedsięwzięte w celu doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do zgodności z przepisami prawa materialnego. Doprowadzenie do zgodności z prawem może nastąpić przy zastosowaniu art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W przedmiotowej jednak sprawie zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2. Zaskarżona decyzja utrzymała bowiem w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą z powołaniem się na wyżej wymieniony przepis, nałożono na inwestorów obowiązki o charakterze dowodowym. Zobowiązanie inwestorów do przedłożenia wymienionych w tej decyzji dokumentów, a mianowicie projektu zabudowy i zagospodarowania terenu, w którym wykazana zostanie możliwość zachowania, zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, odległości pomiędzy projektowaną (realizowaną) zabudową a istniejącymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej, szczególnie w zakresie ewentualnego przyszłego utrudnienia jej zabudowy oraz analizy widokowej W. J., powinno nastąpić na podstawie postanowienia o charakterze dowodowym, wydanego w oparciu o art. 81 lit. c Prawa budowlanego. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 dopuszcza bowiem jedynie możliwość wydania decyzji określającej czynności, których wykonanie w wyznaczonym terminie może doprowadzić do decyzji o wznowieniu robót. Wydając taką decyzję organ musi być zatem przekonany, że istnieje możliwość doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Możliwość taka powinna być ustalona we wcześniejszym postępowaniu dowodowym, po przeanalizowaniu wymienionych dokumentów, czyli m.in. ocenie wysokości realizowanego obiektu i jego proporcji do zespołu klasztornego, ewentualnego zacienienia działki sąsiedniej oraz możliwości jej przyszłej zabudowy i dopiero po takim ustaleniu i wyjaśnieniu wszelkich kwestii spornych (m.in. kwestionowania przez skarżącego rzetelności przedłożonych analiz) możliwe jest wydanie decyzji w oparciu o przywołany przepis art. 51 ust. 1 pkt 2. Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając sprawę ponownie organy orzekające uwzględnią powyższy pogląd prawny, uzupełnią we wskazanym kierunku postępowanie dowodowe i dopiero wtedy podejmą stosowną decyzję w trybie art. 51 prawa budowlanego. SW