II SA/Ka 50/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant apl. radc. Aleksander Marekwia po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2004 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odpłatności rodziców za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r., nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Starosta Powiatu Ż., na zasadzie art.31f ust.1 i art.33j ust.1 w związku z art.43 ust.1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz.414 ze zm.) oraz § 20 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lipca 1999 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz.U. Nr 63, poz.713), § 16 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2000 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz.U. Nr 83, poz.939), §21 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz.U. Nr 120, poz.1284), ustalił miesięczną odpłatność S. K. za pobyt dziecka K. K. w rodzinie zastępczej za okres od [...] r. do [...] r. w podanych w osnowie kwotach. Jednocześnie zobowiązał stronę do uiszczenia w terminie do [...] r. zaległej kwoty z tego tytułu wynoszącej [...] zł. Integralną częścią decyzji uczynił wymienione w osnowie postanowienia sądowe i decyzje administracyjne. Na skutek odwołania S. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. decyzją z dnia [...] r. uchyliło to rozstrzygnięcie i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną uchylenia było oparcie się przez Starostę Ż. na nieaktualnym wywiadzie i nieobowiązujących przepisach prawa materialnego (art.31f ust.1 ustawy o pomocy społecznej i rozporządzeniach wykonawczych). Nadto organ ten wskazał, iż konieczne było zbadanie czy ojciec dziecka ma możliwość uregulowania znacznej zaległości. Poza tym zakwestionował metodę wyliczenia odpłatności jako różnicy pomiędzy kryterium dochodowym i dochodem zobowiązanego, która nie uwzględnia całokształtu jego sytuacji materialnej. Organ ten wyraził także zastrzeżenia co do okresu objętego decyzją, której opóźnione wydanie spowodowało powstanie dużej zaległości. Te kwestie organ pierwszej instancji miał rozważyć ponownie rozpatrując sprawę. Decyzją z dnia [...] r. Starosta Powiatu Ż., na zasadzie art.33j ust.1 w związku z art.43 ust.1 ustawy o pomocy społecznej i §21 ust., §22 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. (błędnie oznaczonego w osnowie jako rok 2002) w sprawie rodzin zastępczych, ustalił odpłatność S. K. za pobyt córki K. K. w rodzinie zastępczej za okres od [...] do [...] r. w sprecyzowanych tamże kwotach. Zobowiązał stronę do uiszczenia zaległej z tego tytułu kwoty wynoszącej [...] zł do dnia [...] r.. Integralną częścią decyzji uczynił wymienione w osnowie postanowienia sądowe i decyzje administracyjne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, iż obowiązek ponoszenia przedmiotowej odpłatności wynika z art.33j cytowanej ustawy, zaś jej wysokość określa §21 ust.1 przywołanego rozporządzenia. Górną granicą jest miesięczna pomoc udzielana tej rodzinie. Czynności w niniejszej sprawie zostały podjęte przez Starostę w roku [...], albowiem od tej daty stał się on właściwym organem. Opóźnienie w wydaniu decyzji spowodowane było wyjaśnianiem kwestii alimentacji dziecka i sytuacji ojca, zamieszkującego poza terenem właściwości organu. Na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, iż S. K. zamieszkuje wraz z żoną, a łączne ich dochody wynoszą [...] zł, podczas gdy kryterium dochodowe w tym przypadku wynosi [...] zł. Specjalnych wydatków nie udokumentował, stąd sytuację zobowiązanego organ uznał za dobrą. W jego ocenie uzasadniała ona orzeczenie jak w osnowie. W odwołaniu S. K. domagał się jej uchylenia. Wskazał na brak rozpatrzenia jego wniosku o odstąpienie od ustalania odpłatności, nadto na sytuację materialną, która nie pozwala na uiszczenie tak dużej kwoty zadłużenia. Opisując okoliczności umieszczenia córki w rodzinie zastępczej oraz kwestię alimentacji, naprowadził na wadliwość ustalenia odpłatności. Zasadza się ona przede wszystkim na niezrozumiałym zróżnicowaniu kwot w poszczególnych miesiącach i objęciu decyzją długiego okresu, co skutkuje znacznymi zaległościami. Zaskarżoną decyzją, na zasadzie m.in. art.33j ust.1 ustawy o pomocy społecznej i art.138 §1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Organ drugiej instancji ustalił, iż odwołujący się otrzymuje świadczenie emerytalne w kwocie [...] zł, zaś jego żona rentę w kwocie [...] zł miesięcznie. Łączny ich dochód znacznie przekracza kryterium dochodowe określone na [...] zł. Zatem sytuacja materialna odwołującego się, w ocenie tego organu, pozwala na ustalenie odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej za sporny okres, za który tej odpłatności dotychczas nie ustalono, w wielkościach podanych w kwestionowanej decyzji. Świadczone alimenty nie dotyczyły tego okresu. Rodzice dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej są zobowiązani do ponoszenia odpłatności z tego tytułu do wysokości pomocy udzielanej tej rodzinie. Na tej podstawie organ doszedł do przekonania, że odwołanie to jest chybione. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia tegoż rozstrzygnięcia, eksponując okoliczności podniesione w odwołaniu. Nadto naprowadził na brak wszczęcia postępowania co do okresu objętego naliczeniem odpłatności i zbyt długi okres, który wywołał zaległość niemożliwą do spłacenia. Za nietrafne uznał zaliczenie do jego dochodu renty żony, poza tym zakwestionował zróżnicowanie miesięczne odpłatności. Odpowiadając na skargę organ drugiej instancji postulował jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodając, że obliczenie dochodu skarżącego było prawidłowe, bo obowiązujące przepisy nakazują zaliczenie doń dochodów osób, z którymi strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Nadto podał, iż odpłatność jest niższa niż pomoc pieniężna przyznana rodzinie zastępczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, iż z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne. Przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez ten sąd na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W drugim rzędzie godzi się podkreślić, iż – w myśl art.1 §1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych - sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych (p. art.1 i art.3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W toku postępowania badają czy decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, jak też badają czy owe decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 ostatnio przywołanej ustawy). Jak głosi art.134 §1 tej ustawy sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto kontroli legalności dokonują również z urzędu. Natomiast wedle treści jej art.135 sądy administracyjne władne są stosować przewidziane w ustawie środki także względem innych aktów podjętych w granicach danej sprawy, jeśli może się to przyczynić do końcowego jej załatwienia. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w tych ramach, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga, głównie z powodów branych pod rozwagę z urzędu, musiała odnieść skutek. Zapadłe decyzje uchybiają przepisom prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, rzutującym również na poprawność zastosowania przepisów prawa materialnego, co uzasadniało konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Zasada obowiązku skarżącego ponoszenia odpłatności za pobyt córki K. w rodzinie zastępczej jest oczywista. Bezsporne jest bowiem, iż została ona prawomocnie umieszczona w rodzinie zastępczej, której przyznano pomoc pieniężną. Nie budzi również wątpliwości fakt, iż za okres objęty rozpoznaniem skarżący na jej rzecz nie płacił alimentów i nie uiszczał odpłatności, której dotychczas nie ustalono. Dla bytu tej ostatniej kwestii nie ma znaczenia jej przyczyna. Wszak zastrzeżenia w sprawie budzi zarówno sposób ustalenia odpłatności, jak też jej wysokość. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż w zakresie odpłatności za czas objęty zapadłymi decyzjami nie zostało formalnie wszczęte postępowanie. Taka czynność bowiem obejmuje jedynie okres od [...] do [...] (p. zawiadomienie z dnia [...] r.). Tymczasem strona ma prawo wiedzieć czy, kiedy i dlaczego postępowanie administracyjne, które jej dotyczy jest prowadzone, gdyż jest to warunek przygotowania właściwej obrony, środków dowodowych, czynnego udziału w postępowaniu i możliwości skorzystania z przysługujących jej środków. W aktach administracyjnych brak jest jednakowoż dowodu na wszczęcie postępowania w tej materii. Zasadny jest przy tym wywód skarżącego dotyczący istotnego cofnięcia się organu wstecz i objęcia decyzją okresu znacznie odbiegającego od czasu, w jakim prowadzone było postępowanie. Słuszny jest jego argument, iż taki zabieg, bez względu na jego przyczynę, skutkuje dużymi zaległościami, trudnymi do zaspokojenia, nawet przy uznaniu za dobrą, jego sytuacji materialnej. Po wtóre dostrzec wypadło niewyjaśnienie sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, a to odnośnie wysokości udzielonej pomocy rodzinie zastępczej, odpłatności ponoszonej przez matkę dziecka, nadto brak oceny sytuacji materialnej strony i sposobu ustalenia wysokości odpłatności. Przepis art.33j ust.1 ustawy o pomocy społecznej stanowi jedynie o obowiązku odpłatności, a §21 ust.1 cytowanego rozporządzenia wykonawczego o górnej jego granicy, którą jest wysokość miesięcznej pomocy udzielonej rodzinie zastępczej. Przy czym mowa jest o rodzicach, przeto ustalenie odpłatności winno uwzględniać ich oboje, co oznacza przy ustalaniu odpłatności jednego z rodziców konieczność wyjaśnienia, jaką odpłatność ponosi drugi z rodziców, szczególnie gdy żyją oddzielnie. W przeciwnym wypadku mogłoby dojść do sytuacji, w której odpłatność łączna przewyższałaby wysokość udzielanej pomocy. Ta z kolei wielkość jest nieodzowną przesłanką ustalenia odpłatności, bowiem bez wyjaśnienia kwot pomocy niepodobna ustalić wysokości odpłatności. Poza tym należy kierować się zasadami określonymi w §22 rozporządzenia wykonawczego. Tymczasem tych podstawowych okoliczności organy orzekające w sprawie nie miały na uwadze. W uzasadnieniach obu decyzji zabrakło bowiem ustalenia wysokości pomocy dla rodziny zastępczej w poszczególnych miesiącach, wysokości ewentualnej odpłatności matki dziecka, oraz rozważenia sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, dochodowej i majątkowej skarżącego. W tym stanie rzeczy rozstrzygnięcia organów obu instancji uchylają się spod kontroli legalności. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę, iż wnikliwą analizą winna być także objęta możliwość uiszczenia łącznej zaległości przez skarżącego. Niepodobna zgodzić się z sytuacją, w której nieudolność, czy niedziałanie organów administracji, wywołuje skutek w postaci konieczności zapłaty kwot za kilkuletni okres wsteczny, zwłaszcza gdy nie jest to adekwatne do sytuacji materialnej stron. Jakkolwiek obowiązujące przepisy nie ograniczają czasowo możliwości ustalenia odpłatności i dochodzenia jej zapłaty, to jednak niepodobna zupełnie pominąć kwestii powszechnie funkcjonującej w systemie prawa polskiego instytucji przedawnienia. Podobnie jak zagadnienia charakteru przedmiotowego świadczenia. Jest ono świadczeniem okresowym, mającym za zadanie rekompensatę środków wydawanych z funduszy publicznych na pomoc dla rodzin zastępczych. Toteż działanie wsteczne w tym przedmiocie musi budzić zastrzeżenia. A przerzucenie całego ciężaru zaległości – spowodowanych jak się wydaje przynajmniej częściowo przez organ (bez względu na to, czy był to organ orzekający w sprawie), który nie wszczął w terminie postępowania - stanowi naruszenie wyrażonej w art.8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zresztą na konieczność rozważenia możliwości sprostania uregulowaniu zaległości zwracał uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r., podczas gdy pominięcie tego zagadnienia przez organ pierwszej instancji nie wywołało właściwej reakcji w toku rozpatrywania odwołania skarżącego od decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nota bene podobnie jak w kwestii sposobu wyliczenia odpłatności, gdzie wskazywano na wadliwość jej ustalenia w drodze różnicy pomiędzy dochodem a kryterium dochodowym. Również w ocenie Sądu metoda ta nie jest niczym uzasadniona, bo kryterium dochodowe ma inne zadania, zaś odpłatność nie jest ustalana mechanicznie, a po uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy. Jeśli chodzi o dolną granicę, to brak jest wskazań w obowiązujących przepisach, co oznacza pewną swobodę organów orzekających. Wydaje się, iż obciążenie jednego rodzica kwotą równą kwocie pomocy, czy nawet niższą , lecz przekraczającą jej połowę, może nastąpić tylko w wyjątkowych okolicznościach. W każdym razie konieczna jest indywidualna analiza wszelkich aspektów sprawy. Należy także dostrzec fakt, iż ponowne rozpatrzenie sprawy, z niezrozumiałego powodu, doprowadziło do zwiększenia kwoty odpłatności. W tym miejscu godzi się zwrócić uwagę, iż w motywach obu decyzji brak jest jakiegokolwiek wyliczenia i prezentacji sposobu ustalenia wysokości odpłatności, co uniemożliwia ocenę zasadności toku rozumowania organów administracyjnych. Trzeba przy tym wskazać, iż organy obu instancji powołane są do merytorycznego rozpatrywania spraw. Zatem do gromadzenia dowodów (organ odwoławczy tylko tych, które nie przekraczają ram postępowania odwoławczego), dokonywania ustaleń faktycznych na podstawie przeprowadzonej oceny w myśl art.80 k.p.a., wreszcie rozważań faktycznych i prawnych. Organ drugiej instancji nie jest tylko organem władnym do kontroli zasadności kwestionowanych rozstrzygnięć. Stosownie do brzmienia art.107 §3 k.p.a. organy obu instancji są zobowiązane do ujawnienia tych okoliczności w uzasadnieniach decyzji. Tymczasem w motywach obu orzeczeń kontrolowanych w niniejszej sprawie tych elementów zabrakło. Na koniec wypadło zwrócić uwagę na fakt zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego nie obwiązującego w czasie, za jaki ustalono odpłatność, bowiem powołane przepisy rozporządzenia a dnia [...] r. nie obowiązywały przed dniem [...] r.. Z tych przyczyn obie zapadłe w sprawie decyzje podlegały uchyleniu. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy właściwy organ przeprowadzi dowody pozwalające na ustalenie wysokości pomocy udzielonej rodzinie zastępczej K. K. w poszczególnych okresach, kwoty ewentualnej odpłatności matki dziecka, oraz sytuacji skarżącego, od jakiej zależy wysokość odpłatności w poszczególnych okresach, sytuacji rodziny zastępczej i dziecka. Następnie oceni wiarygodność zgromadzonych dowodów i ustali istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, które rozważy w naprowadzonych powyżej kierunkach. Przedmiotem oceny uczyni zwłaszcza możliwość uiszczenia przez skarżącego zaległej kwoty, uwzględniając podniesione wyżej okoliczności, oceniając zasadność żądania skarżącego odstąpienia od odpłatności. Po czym wyda właściwej treści decyzję, którą poprawnie uzasadni, dając wyraz przepisanym przez przepisy proceduralne składnikom. Co mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art.145 §1 pkt 1 lit.c i art.135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. Uznając, iż zaskarżona decyzja nie powinna być wykonana do czasu uprawomocnienia się tegoż wyroku, orzekł jak w punkcie 2 na mocy art.152 tej ustawy. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art.200 tej ustawy.