II SA/Ka 508/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Ewa Kawczyk /spr./ Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant ref. staż. Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi K. R. i B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. S. [...] zł / [...] zł/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18.06.1999 r. sygn. akt II SA/Ka 1487/97 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...], którą Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych budynku mieszkalnego, zabudowań gospodarczych i garażu przy ul. [...] w S. użytkowanych samowolnie jako [...] i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, podkreślił, iż z twierdzeń B. W., której interwencja spowodowała wszczęcie postępowania w sprawie, wynika iż na spornej nieruchomości doszło do samowolnej przebudowy obiektu budowlanego i jego adaptacji na bar z wyszynkiem alko holu. W związku z tym Sąd polecił wyjaśnić czy i kiedy przeprowadzono w obiekcie roboty budowlane oraz jaki był charakter tych robót. Dopiero bowiem wyjaśnienie tej kwestii pozwoli odnieść się do problemu użytkowania spornego obiektu w kontekście art. 66 lub 71 Prawa budowlanego z 1994 r. Konsekwencją wyroku było uchylenie w dniu [...] r. przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji. Kolejną decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych, gospodarczych oraz garażu. Decyzja ta przez organ odwoławczy została uchylona w dniu [...] r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem zrealizowania wytycznych zawartych w wyroku II SA/Ka 1487/97. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 66 pkt 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane /t.j. Dz.U. nr 106, poz. 1126 z 2000r. z zm./ nakazał wymienionym w decyzji współwłaścicielom nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] przywrócenie do poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń lokalu "[...]" /przy ul. [...] / to jest dwóch sal konsumpcyjnych wraz z magazynem w wolno stojącym budynku parterowym do budynku gospodarczego o charakterze garażowo-magazynowym oraz dwóch sal bilardowych w części podziemnej budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] do pomieszczeń gospodarczych – piwnic magazynowych. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ podał, iż wolno stojący budynek parterowy został wykonany przez W. i M. L. w latach [...] po wcześniejszej rozbiórce istniejącego w tym miejscu od lat trzydziestych budynku gospodarczego. Na realizację wolno stojącego budynku parterowego inwestorzy W. i M. L. nie posiadali pozwolenia na budowę. Obiekt ten pełnił funkcję garażowo-magazynową. Przeznaczenie obiektu uległo zmianie po jego wynajęciu wraz z piwnicami budynku mieszkalnego w [...] r. J. W. Najemca dokonał robót wykończeniowych, uzyskał zezwolenie na sprzedaż i podawanie alkoholu i bez uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania – uruchomił [...]. Ten stan faktyczny organu przesądza o konieczności przeprowadzenia odrębnie sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania, a odrębnie wykonanych robót budowlanych. Skoro obiekt – budynek wolno stojący – został zbudowany na cele warsztatowe, a roboty wykonane w [...] r. doprowadziły do zmiany sposobu jego użytkowania, a także użytkowania piwnic na pomieszczenia [...] to oznacza to zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Zmianie uległy bowiem warunki bezpieczeństwa pożarowego i ochrony środowiska – wystąpiły uciążliwości o charakterze wskazanym w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego /hałas, zanieczyszczenie terenu/. Ponieważ zmiana sposobu użytkowania miała charakter samowoli i została dokonana należało do niej zastosować art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego i nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. L. – współwłaścicielka nieruchomości przy ul. [...] w S. W odwołaniu podniosła brak możliwości przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oraz podała, że obiekt wolno stojący od czasu jego wybudowania był wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej. Natomiast zezwolenie na prowadzenie w nim działalności gastronomicznej uzyskał J.W. i on powinien być stroną w postępowaniu dotyczącym tej działalności. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia 3.02.2003 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 49 ust. 1 i art. 71 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z dnia 7.07.1994 r. /t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126/ uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie tego organu w przedmiotowym zakresie to jest przywrócenia do poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń lokalu [...]. Zdaniem organu odwoławczego decyzja nakazująca na podstawie art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania jest przedwczesna bez rozstrzygnięcia legalności odbudowy i przebudowy obiektu budowlanego. W postępowaniu ustalono, iż w latach [...] M. L. dokonała odbudowy i przebudowy budynku gospodarczego, a więc w pierwszym rzędzie powinno dojść do postępowania legalizacyjnego tego obiektu i części obiektu, w którym dokonano przebudowy w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Nadto organ wyraził pogląd, że samowolna zmiana sposobu użytkowania nie przesądza o konieczności nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Artykuł 51 ust. 1 i art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego przewidziały bowiem zróżnicowane sankcje prawne odnoszące się do samowolnej zmiany sposobu użytkowania. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. S. i K. R. zarzuciły, iż wbrew wyrokowi NSA nie wyjaśniono kwestii samowolnej zmiany użytkowania i związanych z nią uciążliwości i nie nakazano przywrócenie stanu poprzedniego, co skutkuje dalszą działalnością [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że podjętą decyzję uzasadnia konieczność zbadania legalności odbudowy i przebudowy obiektu budowlanego, w którym aktualnie istnieje lokal gastronomiczny. To postępowanie musi wyprzedzić sprawę dotyczącą samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem – w ocenie Sądu – zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Jako podstawę jej wydania powołano art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa. Decyzję przewidzianą tym przepisem organ odwoławczy może wydać tylko w wypadku, gdy postępowanie przed organem I instancji było bezprzedmiotowe. W przypadku gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed I instancją organ odwoławczy zobowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, chyba że są podstawy do kasacji decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji. Umorzenie postępowania I instancji – przez organ odwoławczy – stanowi ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie z decyzji obu organów, a także wyroku NSA z dnia 18.06.1999 r. – II SA/Ka 1487/97 wynika, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego /wolno stojącego/ i dwóch piwnic budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] na [...]. Stan samowolnej zmiany sposobu użytkowania trwał w czasie podejmowania decyzji przez organy orzekające. Postępowanie w sprawie tej samowolnej zmiany nie było więc bezprzedmiotowe. Oznacza to, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa w związku z art. 105 § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym powyższe naruszenie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 z zm./, dalej ustawa p.p.s.a., skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odwołał się do ocen zawartych w wyroku NSA z 18.06.1999 sygn. akt II SA/Ka 1487/97. Jak podano na wstępie, w wyroku tym, Sąd polecił ustalenie zakresu ewentualnych robót budowlanych, poprzedzających samowolną zmianę sposobu użytkowania, celem odniesienia się do tej zmiany na gruncie art. 66 lub 71 Prawa budowlanego. W szczególności z tego stanowiska Sądu nie wynikała możliwość uznania za bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. W tym miejscu należy wskazać na wzajemną relację tych obydwu trybów postępowania, a mianowicie czy dokonana już samowolnie zmiana sposobu użytkowania podlega sankcji w trybie art. 66 pkt 3, czy też możliwa jest legalizacja samowolnej zmiany na podstawie art. 71 ust. 3, a więc przy odpowiednim stosowaniu art. 51, a to wobec treści art. 51 ust. 4 nakazującego stosowanie ust. 1 – 3 do robót budowlanych wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W świetle tych przepisów należy uznać, iż ewentualna legalizacja samowolnej zmiany przeznaczenia obiektu /jego części/ na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego jest możliwa jedynie wtedy, gdy ta zmiana była poprzedzona robotami budowlanymi. Artykuł 50 i 51, których odpowiednie stosowanie przewiduje art. 71 ust. 3 tego prawa dotyczą bowiem robót budowlanych. Natomiast w przypadku gdy zmiana nie była poprzedzona robotami organ prowadzący postępowanie powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego. Te różnice w warunkach stosowania trybów likwidacji samowolnej zmiany stanowiły uzasadnienie wskazania w wyroku w sprawie II SA/Ka 1487/97 na potrzebę ustalenia czy i jakie roboty budowlane poprzedzały samowolną zmianę sposobu użytkowania. W tym zakresie – jak wynika z decyzji - organy ustaliły, że parterowy budynek gospodarczy wolno stojący, w którym aktualnie funkcjonują dwie sale konsumpcyjne z magazynem, stanowi samowolę budowlaną zrealizowaną przed dniem 1.01.1995 r. Ten fakt nie był znany Sądowi wydającemu wyrok w sprawie II SA/Ka 1487/97. Natomiast nie ustalono w postępowaniu by piwnice znajdujące się w budynku nr [...] przy ul. [...], obecnie wykorzystywane jako dwie sale bilardowe, były samowolą budowlaną. W związku z tym istnieje potrzeba zróżnicowanego potraktowania tych dwóch części - budynku wolno stojącego i pomieszczeń piwnicznych obecnie tworzących razem pomieszczenia [...]. W związku z tym organy powinny mieć na uwadze generalną zasadę dokonywania zmiany sposobu użytkowania. Otóż w przypadku postępowania o zmianę sposobu użytkowania obiektu /jego części/ w oparciu o art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, w czasie podjęcia zaskarżonych decyzji, organ – niezależnie od innych okoliczności – był zobowiązany do ustalenia przeznaczenia obiektu /jego części/ wynikającego z pozwolenia na budowę /pozwolenia na użytkowanie/. Dopiero bowiem porównanie tego przeznaczenia z zamierzonym wykorzystaniem pozwalało na stwierdzenie istnienia przesłanek z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Jednocześnie ustalenie przeznaczenia obiektu wynikającego z pozwolenia wykluczało możliwość pośredniej legalizacji samowoli budowlanej przez udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Nie mógł organ udzielić pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, jeżeli obiekt, w którym ta zmiana miała nastąpić, stanowił samowolę budowlaną. Inwestor musiał wcześniej uzyskać legalizację obiektu, co było ograniczone co do zasady do obiektów zrealizowanych przed 1.01.1995 r. lub objętych art. 49 Prawa budowlanego z 1994 r. Skoro więc nie istniała możliwość udzielenia pozwolenia na zmianę użytkowania obiektu wzniesionego bez pozwolenia na budowę, to – w ocenie składu orzekającego – tym bardziej nie można legalizować samowolnej zmiany sposobu użytkowania takiego obiektu. Oznacza to, że do tej części [...], która zlokalizowana jest w samowolnie wykonanym budynku gospodarczym, organy powinny wydać decyzję o przywrócenie stanu poprzedniego, a więc budynku garażowo-magazynowego, w oparciu o art. 71 ust. 3 zdanie drugie. Decyzja taka nie stanowiłaby przeszkody do podjęcia – niezależnie od niej - postępowania w stosunku do tego obiektu przewidzianego art. 37, 40, 42 Prawa budowlanego z 1974 r. /z uwagi na ustaloną datę budowy obiektu/. W stosunku natomiast do pomieszczeń piwnicznych zmienionych na sale bilardowe, które – jak wynika z dotychczasowych ustaleń organów – nie stanowią samowoli budowlanej, powinno zostać przeprowadzone postępowanie mające na celu ustalenie zakresu robót budowlanych poprzedzających zmianę sposobu użytkowania. Wynik tego postępowania przesądzi o likwidacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania w trybie art. 71 ust. 3 lub 66 pkt 3 Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1271 z zm./. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a., a w zakresie kosztów – art. 55 ust. 1 ustawy o NSA z dnia 11.05.1995 r. w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające/.../. Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny uwzględnić wyżej przedstawione stanowisko Sądu, jego argumentację przy uwzględnieniu zmiany stanu prawnego, wynikającego z ustaw z 27.03.2003 r. /Dz.U. nr 80 poz. 718/ i z 16.04.2004 r. /Dz. U. nr 93, poz. 888/ o zmianie Prawa budowlanego.