II SA/Ka 51/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant apl. radc. Aleksander Marekwia po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2004 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odpłatności rodziców za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Starosta Powiatu Ż., na zasadzie art.33j ust.1 w związku z art.43 ust.1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz.414 ze zm.), odmówił odstąpienia od ustalenia odpłatności S. K. za pobyt dziecka K. K. w rodzinie zastępczej i ustalił tę odpłatność za okres od [...] r. do [...] r. w kwocie po [...] zł miesięcznie, zobowiązując stronę do uiszczenia zaległej odpłatności w kwocie [...] zł do dnia [...] r.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, iż obowiązek ponoszenia przedmiotowej odpłatności wynika z art.33j cytowanej ustawy, zaś jej wysokość określa §21 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz.U. Nr 120, poz. 1284). Jej granicą jest miesięczna pomoc udzielana tej rodzinie. Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ ustalił, iż S. K. zamieszkuje wraz z żoną, a łączne ich dochody znacznie przekraczają kryterium dochodowe wynoszące w tym przypadku [...] zł. Specjalnych wydatków nie udokumentował, stąd sytuację zobowiązanego organ uznał za dobrą i dlatego odmówił odstąpienia od ustalenia odpłatności. W ocenie organu ten stan faktyczny uzasadniał orzeczenie jak w osnowie decyzji. W odwołaniu S. K. domagał się jej uchylenia. Wskazał na swą sytuację materialną, która – jego zdaniem - nie pozwala na ponoszenie wskazanej kwoty. Opisując okoliczności umieszczenia córki w rodzinie zastępczej oraz kwestię alimentacji, naprowadził na wadliwość ustalenia odpłatności. Obszernie nawiązał do innej decyzji z tej samej daty, ustalającej odpłatność za okres od [...] r. do [...] r., którą również podważał. Zaskarżoną decyzją, na zasadzie m.in. art.33j ust.1 ustawy o pomocy społecznej i art.138 §1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Organ drugiej instancji ustalił, iż odwołujący się pobiera świadczenie emerytalne w kwocie [...] zł, zaś jego żona rentę w kwocie [...] zł miesięcznie. Łączny ich dochód znacznie przekracza kryterium dochodowe określone na [...] zł. Zatem sytuacja materialna odwołującego się, w ocenie organu, pozwala na ustalenie odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej za sporny okres, za który tej odpłatności dotychczas nie ustalono, w wielkościach podanych w kwestionowanej decyzji. Świadczone alimenty nie dotyczyły tego okresu. Rodzice dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej są zobowiązani do ponoszenia odpłatności z tego tytułu do wysokości pomocy udzielanej tej rodzinie. Na tej podstawie organ doszedł do przekonania, że odwołanie to jest chybione. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia tegoż rozstrzygnięcia, eksponując okoliczności podniesione w odwołaniu. Nadto za nietrafne uznał zaliczenie do jego dochodu renty żony. Odpowiadając na skargę organ drugiej instancji postulował jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodając, że obliczenie dochodu skarżącego było prawidłowe, bo obowiązujące przepisy nakazują zaliczenie doń dochodów osób, z którymi strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Nadto podał, iż odpłatność jest niższa niż pomoc pieniężna przyznana rodzinie zastępczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, iż z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne. Przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez ten sąd na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W drugim rzędzie godzi się podkreślić, iż – w myśl art.1 §1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych - sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych (p. art.1 i art.3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W toku postępowania badają czy decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, jak też badają czy owe decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 ostatnio przywołanej ustawy). Jak głosi art.134 §1 tej ustawy sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto kontroli legalności dokonują również z urzędu. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w tych ramach, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga, głównie z powodów branych pod rozwagę z urzędu, musiała odnieść skutek. Uchybia ona bowiem przepisom prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, rzutującym również na poprawność zastosowania przepisów prawa materialnego, co uzasadniało konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, zwłaszcza gdy dalszy tok postępowania nie powinien przekroczyć ram postępowania odwoławczego. Zasada obowiązku skarżącego ponoszenia odpłatności za pobyt córki K. w rodzinie zastępczej jest oczywista. Bezsporne jest bowiem, iż została ona prawomocnie umieszczona w rodzinie zastępczej, której przyznano pomoc pieniężną. Nie budzi również wątpliwości fakt, iż za okres objęty rozpoznaniem skarżący na jej rzecz nie płacił alimentów i nie uiszczał odpłatności, której dotychczas nie ustalono. Dla bytu tej ostatniej kwestii nie ma znaczenia jej przyczyna. Wszak zastrzeżenia w sprawie budzi zarówno sposób ustalenia odpłatności, jak też jej wysokość. Dostrzec wypadło niewyjaśnienie sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, a to odnośnie wysokości udzielonej pomocy rodzinie zastępczej, odpłatności ponoszonej przez matkę dziecka, nadto brak wyczerpującej oceny sytuacji materialnej strony i sposobu ustalenia wysokości odpłatności. Przepis art.33j ust.1 ustawy o pomocy społecznej stanowi jedynie o obowiązku odpłatności, a §21 ust.1 cytowanego rozporządzenia wykonawczego o górnej jego granicy, którą jest wysokość miesięcznej pomocy udzielonej rodzinie zastępczej. Przy czym mowa jest o rodzicach, przeto ustalenie odpłatności winno uwzględniać ich oboje, co oznacza przy ustalaniu odpłatności jednego z rodziców konieczność wyjaśnienia, jaką odpłatność ponosi drugi z rodziców, szczególnie gdy żyją oddzielnie. W przeciwnym wypadku mogłoby dojść do sytuacji, w której odpłatność łączna przewyższałaby wysokość udzielanej pomocy. Ta z kolei wielkość jest nieodzowną przesłanką ustalenia odpłatności, bowiem bez wyjaśnienia kwot pomocy niepodobna ustalić wysokości odpłatności. Poza tym należy kierować się zasadami określonymi w §22 rozporządzenia wykonawczego, nie pomijając również sytuacji dziecka i rodziny zastępczej. Tymczasem tych podstawowych okoliczności organy orzekające w sprawie nie miały na uwadze. W uzasadnieniach obu decyzji zabrakło bowiem ustalenia wysokości pomocy dla rodziny zastępczej w poszczególnych miesiącach, wysokości ewentualnej odpłatności matki dziecka, oraz rozważenia sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, dochodowej i majątkowej skarżącego i tej rodziny oraz dziecka. W tym stanie rzeczy rozstrzygnięcia organów obu instancji uchylają się spod kontroli legalności. W przekonaniu obecnego składu Sądu ustalenie wysokości odpłatności jako różnicy pomiędzy dochodem a kryterium dochodowym jest wadliwe. Metoda ta nie jest niczym uzasadniona, bo kryterium dochodowe pełni inne zadania, zaś odpłatność nie jest ustalana mechanicznie, a po uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy. Jeśli chodzi o dolną granicę, to brak jest wskazań w obowiązujących przepisach, co oznacza pewną swobodę organów orzekających. Wszak wydaje się, iż obciążenie jednego rodzica kwotą równą całości pomocy albo nawet większą jej częścią, może nastąpić jedynie w wyjątkowych okolicznościach. W każdym razie konieczna jest indywidualna analiza wszelkich aspektów sprawy. Tymczasem organy jej nie dokonały i bez jakiegokolwiek wywodu ustaliły odpłatność skarżącego na poziomie przewyższającym połowę udzielanej rodzinie zastępczej pomocy. W tym miejscu godzi się zwrócić uwagę, iż w motywach obu decyzji brak jest wyliczenia i wyraźnej prezentacji sposobu ustalenia wysokości odpłatności, co uniemożliwia ocenę zasadności toku rozumowania organów administracyjnych. Należy przy tym wskazać, iż organy obu instancji powołane są do merytorycznego rozpatrywania spraw. Zatem do gromadzenia dowodów (organ odwoławczy tylko tych, które nie przekraczają ram postępowania odwoławczego), dokonywania ustaleń faktycznych na podstawie przeprowadzonej oceny w myśl art.80 k.p.a., wreszcie rozważań faktycznych i prawnych. Organ drugiej instancji nie jest tylko organem powołanym do kontroli zasadności kwestionowanych rozstrzygnięć, ale jest też organem obowiązanym do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Stosownie do brzmienia art.107 §3 k.p.a. organy obu instancji są zobowiązane do ujawnienia powyższych okoliczności w uzasadnieniach decyzji. Tymczasem w motywach obu decyzji zapadłych w niniejszej sprawie tych elementów zabrakło. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ przeprowadzi dowody pozwalające na ustalenie wysokości pomocy udzielonej rodzinie zastępczej K. K., wysokości ewentualnej odpłatności matki dziecka, oraz sytuacji skarżącego, od jakiej zależy wysokość odpłatności, i sytuacji rodziny zastępczej oraz dziecka. Następnie oceni wiarygodność zgromadzonych dowodów i ustali istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, które rozważy w naprowadzonych powyżej kierunkach. Po czym wyda właściwej treści decyzję, którą poprawnie uzasadni, dając wyraz przepisanym przez przepisy proceduralne składnikom. Co mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art.145 §1 pkt 1 lit.c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. Uznając, iż zaskarżona decyzja nie powinna być wykonana do czasu uprawomocnienia się tegoż wyroku, orzekł jak w punkcie 2 na mocy art.152 tej ustawy. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art.200 tej ustawy.