II SA/Ka 521/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie: WSA Włodzimierz Kubik asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2005 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu uchyla zaskarżoną decyzję ; Wnioskiem z dnia [...] A. G., reprezentowany przez pełnomocnika , zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku z przeznaczeniem na specjalistyczną przychodnię lekarską, na działce nr[...] w K. przy ul.[...]. Do wniosku dołączone zostały mapa własnościowa z wypisem z rejestru gruntów, obejmującym również działki sąsiednie. W odpowiedzi na wezwanie organu z dnia [...] wnioskodawca uzupełnił złożony wniosek o oświadczenie Gminy Wyznaniowej [...] z siedzibą w K., dotyczące zgody na przeniesienie znajdującego się na działce pomnika, informacje dotyczące przewidywanej liczby zatrudnionych i pacjentów, jak również uzgodnienia z Rejonowym Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji co do warunków technicznych dokonania podłączeń do sieci. Pismem z dnia [...] organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej w K. przy ul. [...] nr[...]. W aktach sprawy znajduje się również postanowienie z dnia [...] którym Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. pozytywnie uzgodnił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W następnej kolejności organ I instancji zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków o zajęcie stanowiska w sprawie. W piśmie z dnia [...] Miejski Konserwator Zabytków, powołując się na zapisy Studium Historyczno- Urbanistycznego wykonanego na zlecenie Miasta przez Ośrodek Dokumentacji Naukowo-Historycznej Pracowni Konserwacji Zabytków w K., przewidującego ochronę układu urbanistycznego i wszystkich obiektów oraz zieleni w strefie położenia działki i zawierającego zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów bez ścisłych uzgodnień z władzami konserwatorskimi, uznał lokalizację nowego obiektu na przedmiotowej działce za niedopuszczalną. W związku z powyższym Prezydent Miasta przedłożył Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zbytków do uzgodnienia projekt decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazując na przewidywane negatywne stanowisko Konserwatora ze względu na powoływane wyżej zapisy Studium Historyczno-Urbanistycznego. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Konserwator Katowicach, na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., nr 98, poz. 1150 ze zm.)oraz art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), po rozpatrzeniu wystąpienia Prezydenta Miasta w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy Przychodni przy il.[...], nie uzgodnił przedłożonej decyzji. W uzasadnieniu podano, że argumentacja zawarta w projekcie decyzji o warunkach zabudowy opiera się na zapisach studium, które nie ma mocy prawnej, będąc opracowaniem pomocniczym. Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji winien być natomiast zapis planu zagospodarowania przestrzennego, mówiący o dopuszczalnej "adaptacji". Zatem projekt decyzji, mimo swej sentencji, nie mógł być uzgodniony przez Konserwatora ze względu na zawarte w nim uzasadnienie oraz sprzeczność z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K.[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że teren, którego dotyczy inwestycja, jest położony, zgodnie z zapisem planu zagospodarowania, w "obszarze stanowiącym zespół o wysokich wartościach kulturowych, z wymogiem konsultowania z konserwatorem wojewódzkim zakresu przekształceń zainwestowania". Teren ten jest oznaczony symbolem 29UZ: teren obiektów służby zdrowia, przychodnia specjalistyczna, adaptacja". W aktach sprawy znajduje się wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Katowice, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. [...] nr 8 z dnia 10 lipca 19991 r., wraz ze zmianami uchwalonymi uchwałą z dnia [...] nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr 15 z dnia 16 grudnia 1994 r.), dotyczący ustaleń dla dzielnicy [...] (jednostka D). Dla jednostki strukturalnej 29 UZ zapis planu brzmi: teren obiektów służby zdrowia. Przychodnia Specjalistyczna. Adaptacja trwała. Wyrys z planu zagospodarowania, obejmujący jednostkę 29 UZ nie zawiera danych, dotyczących położenia przedmiotowej działki przy ul.[...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent K. odmówił wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu podał, że teren planowanej inwestycji w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania miasta został określony jako teren obiektów służby zdrowia. Przychodnia Specjalistyczna. Adaptacja trwała, a [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] odmówił uzgodnienia warunków konserwatorskich dla inwestycji z uwagi na niezgodność z ustaleniami planu zagospodarowania, który przewiduje na przedmiotowym terenie adaptację trwała obiektów służby zdrowia bez wprowadzania dodatkowych obiektów. W odwołaniu od decyzji A. G. i Z. G. oraz pełnomocnik B. S. podnieśli, że w ich przekonaniu nie zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z zapisem w planie zagospodarowania i zarzucili nierówność w traktowaniu właścicieli poszczególnych działek. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podając w uzasadnieniu, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po dokonaniu uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków oraz właściwym organem nadzoru górniczego. Ponieważ teren planowanej inwestycji podlega ochronie konserwatorskiej, decyzja wymagała uprzedniego uzgodnienia z konserwatorem zabytków. [...]Wojewódzki Konserwator Zbytków nie uzgodnił jednak przedłożonej decyzji, podnosząc iż analiza dokumentów sprawy prowadzi do wniosku, że podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy winien być zapis planu mówiący o adaptacji, a nie o budowie nowych obiektów. Kolegium podkreśliło, że w ocenie konserwatora projekt decyzji, jakkolwiek zgodny w sentencji z wytycznymi konserwatorskimi zawartymi w Studium historyczno-urbanistycznym miasta K., nie może być uzgodniony ze względu na zawarte w nim uzasadnienie oraz na sprzeczność z planem miejscowym. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Kolegium podniosło, iż uzasadnia takie rozstrzygnięcie odmowa uzgodnienia decyzji przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Odnosząc się zaś do treści zapisów planu dla jednostki 29UZ podkreślono, że adaptacja trwała oznacza przerobienie już istniejącego budynku dla nadania mu trwałego charakteru, w zakresie przedmiotowym takiego zapisu nie mieści się budowa nowego obiektu. W skardze skierowanej do Sądu A. G. wyraził niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia i przytoczył brzmienie pisma Urzędu Miasta z dnia [...] nr [...], dotyczącego przeznaczenia jego działki w części wschodniej stanowiącej ok. 1/3 jej powierzchni pod obiekty służby zdrowia, przychodnia specjalistyczna, adaptacja, zaś w pozostałej części pod zieleń urządzoną miejską, adaptacja. Skarżący podniósł, że część działki przeznaczona pod obiekty służby zdrowia nie jest zabudowana, nie ma obiektu mogącego podlegać adaptacji, możliwa jest zatem budowa nowego obiektu. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podkreśliło, że w sprawie decydujące znaczenia posiada postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zbytków z dnia [...] który nie uzgodnił pozytywnie decyzji organu I instancji. Odmowa bowiem uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez konserwatora zabytków w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską oznacza, że nie można ustalić dla zamierzonej inwestycji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie mogła zostać utrzymana w mocy, aczkolwiek nie ze względu na argumenty podniesione w skardze. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta przesądza, czy lokalizacja danego przedsięwzięcia, o określonym charakterze i przeznaczeniu, jest z punktu widzenia zapisów planu, dopuszczalna na danym terenie. Art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach sprzeczna z ustaleniami planu jest natomiast nieważna z mocy prawa (art. 46 a ust. 1 pkt 1 ustawy). Należy przy tym podkreślić, że istotne znaczenie dla sprawy ma rodzaj i przeznaczenie planowanego budynku, ustalenie warunków zabudowy następuje bowiem nie dla jakiegokolwiek obiektu, lecz obiektu o określonej charakterystyce i funkcji, co wynika z treści art. 41 ust 2 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie prowadzone w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podlega rygorom procedury, ustalonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności wobec prowadzenia w sprawie postępowania dowodowego zastosowanie znajdują zasady dotyczące prowadzenia postępowania z udziałem stron. Zgodnie z przepisem art. 10 k.p.a., przed wydaniem decyzji organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W sprawie organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające, zbierając materiały i czyniąc uzgodnienia. Z całością tego materiału strona winna była mieć możliwość się zapoznać przed podjęciem rozstrzygnięcia, czego jednak zaniedbano, a organ odwoławczy, w którego gestii leżała możliwość naprawienia wskazanego uchybienia, zaniedbania tego nie usunął. Ustalenie warunków zabudowy następuje po dokonaniu wymaganych prawem uzgodnień, m. in. z właściwym organem nadzoru górniczego w odniesieniu do terenów górniczych oraz z działającym w imieniu wojewody wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów objętych ochrona konserwatorską (art. 40 ust. 4 pkt 4 i 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). W sprawie przyjęto, że działka objęta wnioskiem leży w strefie objętej ochroną konserwatorską. Wniosek taki nie znajduje jednak bezpośredniego potwierdzenia w materiale sprawy. Przedmiotem ochrony konserwatorskiej mogą być dobra kultury wpisane do rejestru zabytków na podstawie przepisów regulujących ochronę zabytków (w dacie wydania zaskarżonej decyzji była to ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, Dz. U. z 1999 r., nr 98, poz. 1150 ze zm.), lub uwzględnione w zapisach planów zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 1 ust. 2 oraz art. 10ust. 1 pkt 4 i 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Żadna z tych przesłanek nie została potwierdzona. W rozpoznawanej sprawie przyjęto, że teren, którego dotyczy wniosek leży w "obszarze stanowiącym zespół o wysokich wartościach kulturowych" z wymogiem "konsultowania z konserwatorem wojewódzkim zakresu przekształceń zainwestowania", nie wyjaśniając znaczenia tych zapisów. W przytoczonych zapisach planu dla jednostki 29 UZ brak jest danych dotyczących ochrony konserwatorskiej, zaś zapisy Studium Historyczno-Urbanistycznego prawidłowo zostały uznane za pozbawione normatywnego znaczenia. W tej sytuacji wyjaśnienia wymaga, czy działka planowana pod zabudowę znajduje się w strefie objętej ochroną konserwatorską. Okoliczność ta ma znaczenie także i dlatego, że na znajdującym się w aktach wyrysie z planu, działka ta nie została zaznaczona w wyróżnionych strefach, w związku z czym możliwe jest tylko orientacyjne jej zlokalizowanie w określonej jednostce planu. Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.