II SA/Ka 527/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2005 r. sprawy ze skargi P. K. i E. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W piśmie z dnia [...] skierowanym do organów nadzoru budowlanego A. i E. małżonkowie K. wnieśli o kontrolę robót budowlanych prowadzonych na sąsiedniej działce przez P. K. , o których oni jako sąsiedzi nie zostali powiadomieni. Po przeprowadzeniu w tym przedmiocie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. oględzin w dniu [...] i [...] oraz po przeprowadzeniu w dniu [...] rozprawy administracyjnej na której przesłuchano wskazanych przez strony świadków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 104 Kpa i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm. obecnie Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm. – zwanej dalej prawem budowlanym z 1994 r.) nakazał E. i P. małżonkom K. rozbiórkę "wykonanych ścian betonowych w szklarni istniejącej na terenie posesji przy ul. [...] do wysokości podmurówki wykonanej w trakcie budowy szklarni". W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że podczas oględzin przeprowadzonych dnia [...] betonowe ściany szklarni nie istniały i dlatego też nie były przedmiotem tych oględzin. Wtedy była jedynie mowa o ścianach pomiędzy szklarnią a budynkiem gospodarczym, przy czym dwie zatrudnione wówczas przez P. K. przy pracach konserwacyjnych osoby ( sąsiedzi ) oświadczyły, że opisane wówczas ściany istniały od samego początku istnienia szklarni. Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym i zeznania przesłuchanych świadków, ustalił organ I instancji, że objęte orzeczeniem ściany zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia, w [...]. Z tego też względu organ ten uznał, że ma w sprawie zastosowanie treść art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. Na skutek wniesionego od tej decyzji odwołania przez P. K. została ona uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w trakcie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego nie ustalono, czy objęty postępowaniem obiekt został wybudowany niezgodnie z uzyskanym przez inwestora pozwoleniem na budowę oraz czy objęte obowiązkiem rozbiórki ściany zostały wykonane po [...] co miałoby istotne znaczenie przy zastosowaniu treści art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. Nie ustalił też organ I instancji czy wybudowanie spornych ścian narusza przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym. Po uzupełnieniu postępowania dowodowego przez przesłuchanie kolejnych świadków na rozprawie administracyjnej w dniu [...] oraz po przeprowadzeniu kolejnych oględzin w dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. wydał dnia [...] decyzję nr [...] odpowiadającą w swojej osnowie i w podanej podstawie prawnej, w całości wyżej omawianej decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu tej decyzji podtrzymano też co do zasady ustalenia z wcześniejszej decyzji. Dodatkowo organ I instancji stwierdził, iż nie mógł porównać obecnie istniejącej na działce P. K. zabudowy z zatwierdzonym projektem budowlanym na budowę szklarni, gdyż taki projekt jako załącznik do pozwolenia na budowę szklarni z dnia [...] nie został przez małżonków K. przedłożony. Ponieważ tego rodzaju akta przechowywało się przez 10 lat to nie podjęto też z urzędu działań zmierzających do uzyskania przedmiotowego załącznika. Co do okresu wybudowania ścian betonowych powołał się organ orzekający dodatkowo na ich dokładny wygląd opisany szczegółowo w protokole oględzin z dnia [...] a wskazujący, że zostały one zrealizowane "niedawno". W konsekwencji podtrzymał organ I instancji swoje wcześniejsze ustalenia, że ściany te powstały w [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. W odwołaniu od tej decyzji E. K. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia względnie o umorzenie postępowania administracyjnego. Zarzuciła, iż decyzja została wydana z naruszeniem treści art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. oraz z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. Co do daty wybudowania ścian podtrzymane zostały twierdzenia zawarte w w/w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...]. Zdaniem odwołującej się, odmienne w tym względzie ustalenia organu nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, który został jej zdaniem dowolnie oceniony. Podstawą nakazu rozbiórki nie może być też nieprecyzyjnie ustalona data budowy ścian -–"niedawno zbudowane". Skoro, jej zdaniem, betonowe ściany szklarni zostały wybudowane w latach [...] to w sprawie nie mają zastosowania przepisy prawa budowlanego z 1994 r. Zwróciła też odwołująca się uwagę na nieprecyzyjność sformułowania osnowy decyzji, a to w sytuacji gdy na działce istnieją dwie szklarnie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. Uzasadniając to rozstrzygnięcie podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji oraz ich ocenę prawną. Co do ustaleń stanu faktycznego powołał się nadto na treść zaktualizowanej dnia [...] mapy zasadniczej obejmującej posesję przy ul. [...] w C. z której wynika ( przy założeniu, iż została ona wykonana zgodnie z obowiązującą przy sporządzaniu tego rodzaju map instrukcją techniczną "K-1"), że istniejące wówczas ściany cieplarni ( szklarni ) małżonków K. nie były ścianami betonowymi ( ognioodpornymi ). Oznacza to, że ściany takie zostały wybudowane już po [...]. Ustosunkował się też organ odwoławczy do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, uznając je za bezpodstawne. W skardze do Sądu E. i P. małżonkowie K. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji jako wydanych ich zdaniem zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego ( art. 48 prawa budowlanego z 1994 r.) jak i z naruszeniem procedury administracyjnej. Podtrzymali skarżący w ogólnym zarysie zarzuty sformułowane wcześniej w odwołaniach, akcentując niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego przez dowolną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów. Zdaniem skarżących zostali oni pozbawieni czynnego udziału w postępowaniu z tego powodu , że nie byli informowani o podejmowanych czynnościach dowodowych. Zostali też pozbawieni możliwości zadawania świadkom pytań. Podtrzymali też zarzut, że A., E. i G. K. nie są właścicielami działek sąsiednich i z tego powodu nie są stronami tego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie. Stwierdził nadto, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że nakazem rozbiórki zostały objęte wszystkie ściany betonowe. Co do zasady swoje dotychczasowe twierdzenia oraz zarzuty pod adresem decyzji obu instancji skarżący podtrzymali w piśmie procesowym z dnia [...] ( data wpływu do Sądu ). Dodatkowo stwierdzili, że nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji faktu, iż z uwagi na upływ czasu nie posiadają już projektu budowlanego szklarni, stanowiącego załącznik do udzielonego im pozwolenia na jej budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Decyzje organów obu instancji ostać się zdaniem Sądu nie mogą jakkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. Już tylko uwzględnienie zarzutu, że nałożony na skarżących obowiązek nie został z dostateczną dokładnością sprecyzowany musiało skutkować uchyleniem decyzji organu obu instancji. Nie może ulegać bowiem wątpliwości, że decyzje organów administracji publicznej powinny nadawać się do wykonania, m.in. w toku postępowania egzekucyjnego. Wymogu tego zaskarżona decyzja zdaniem Sądu nie spełnia. Usunięcie tego braku nie byłoby też zdaniem Sądu możliwe w trybie art. 113 § 2 Kpa, a to z tego względu, że wątpliwości co do osnowy zaskarżonej decyzji są natury zasadniczej. Wykładnia decyzji nie może zaś prowadzić do jej uzupełnienia lub do jej zmiany. Pomijając już akcentowaną przez skarżących okoliczność , że na posesji przy ul. [...] w C. posiadają oni dwie szklarnie, należy zważyć, że przedmiotem postępowania administracyjnego były objęte również ściany betonowe pomiędzy "dawną szklarnią a budynkiem zakładu". Tych bowiem murów dotyczyły oględziny przeprowadzone w dniu [...]. Z decyzji organów obu instancji nie wynika zaś czy również te mury zostały tymi orzeczeniami objęte. Nadto należy stwierdzić, że pomimo przeprowadzenia w sprawie trzech oględzin, do sporządzonych z tych czynności protokołów nie został dołączony żaden szkic z naniesieniem ścian o których w tych protokołach mowa, nie mówiąc już o bliższym określeniu tych ścian przez podanie ich wymiarów i bliższego położenia, chociażby w odniesieniu do granic działek i innych istniejących na nich obiektów budowlanych. Z tego też względu należało przyjąć, że zaskarżona decyzja nie nadaje się do dokonania a tym samym nie załatwia sprawy w rozumieniu art. 104 § 1 Kpa. Uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy co skutkuje uchyleniem decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej ustawą P.p.s.a.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wyznaczy organ I instancji ponownie oględziny spornych obiektów, z udziałem stron postępowania celem sporządzenia szkicu sytuacyjnego objętych postępowaniem ścian betonowych z bliższym oznaczeniem i opisami tych ścian, umożliwiającym ich właściwe określenie w osnowie decyzji administracyjnej, wydanej w trybie art. 104 § 1 Kpa. Na oględziny te wezwie też w charakterze świadka osobę która przeprowadzała pierwsze oględziny – w dniu[ ...], tj. insp. M. C., którą przesłucha na okoliczność o których to ścianach betonowych jest mowa w protokole z tych oględzin oraz czy wówczas istniały już ściany betonowe stanowiące obudowy szklarni tj. ściany o jakich mowa w protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu [...]. W świetle dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie jest bowiem oczywiste stwierdzenie organów obu instancji, że podczas pierwszych oględzin innych ścian betonowych oprócz ścian pomiędzy halami szklarni a budynkiem zakładu nie było. Wyjaśni też organ orzekający status strony postępowania A. i E. K. Pomimo zgłoszonych w tym zakresie przez skarżących zarzutów z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych nie wynika bowiem w dostateczny sposób, których działek są oni właścicielami, w jakiej odległości od spornych obiektów są one położone i jaki interes prawny osoby te mają w tym postępowaniu. Należy jednak w tym względzie stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego orzekają z urzędu a nie na wniosek małżonków K. Ich stanowisko nie może mieć zatem co do bytu przedmiotowej sprawy istotnego znaczenia. Nawet zatem gdyby nie byli oni stroną postępowania to organy orzekające mogą dopuścić ( a w zasadzie powinny ) dowód z ich zeznań jako świadków. Uwzględnią też organy orzekające zmianę stanu prawnego wynikającą z wprowadzonych nowelizacji prawa budowlanego z 1994 r. ( wynikającą z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. – Dz. U. Nr 80 poz. 718 i z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. – Dz. U. Nr 93 poz. 888). Po uzupełnieniu postępowania dowodowego ponownie ustalą organy orzekające, czy sporne ściany zostały wykonane przed czy też po wejściu w życie prawa budowlanego z 1994 r. co będzie decydować ewentualnie o zastosowaniu art. 103 ust. 2 tego prawa. W tym względzie należy zwrócić, w nawiązaniu do zarzutów skarżących uwagę, że zgodnie z treścią art. 80 Kpa to organom orzekającym przysługuje prawo oceny dowodów przeprowadzonych w sprawie. Ocena ta dokonana przez organy obu instancji wbrew odmiennym twierdzeniom skarżących nie budzi zdaniem Sądu istotnych zastrzeżeń. W szczególności nie można podzielić zarzutu skarżących, że podstawą ustalenia daty przeprowadzenia robót budowlanych nie mogą być oględziny podczas których, w oparciu o wygląd danego obiektu, obeznana z budownictwem osoba stwierdza, że dany obiekt został wybudowany w nieodległym czasie a nie np. 10 lat wcześniej. Ustalenia takie są przy tym weryfikowane również przez inne przeprowadzone w sprawie dowody, które zostały przez organy orzekające prawidłowo omówione i rozważone. W sytuacji gdy w czasie takich oględzin organ miał rozstrzygnąć, czy mury były wznoszone w [...] względnie w [...] lub też pod koniec lat 70 – tych ( gdyby np. przyjąć, że były wznoszone już przy realizacji szklarni, co stwierdzili np. podczas pierwszych oględzin świadkowie J.S. i Z. J. ), nie ma zdaniem Sądu istotnego znaczenia, że dla ustalenia tego czasokresu użyto niezbyt precyzyjnego określenia. Z określenia, że mur istnieje " od niedługiego czasu" wynika bowiem w okolicznościach sprawy jednoznaczne już stwierdzenie, że budowa była realizowana niewątpliwie w czasie obowiązywania prawa budowlanego z 1994 r., co stanowi wystarczającą przesłankę do oparcia rozstrzygnięcia na właściwej podstawie materialnoprawnej. Zdaniem Sądu brak jest też dostatecznych podstaw do przyjęcia, że skarżący zostali pozbawieni czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy P.p.s.a.