II SA/Ka 551/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że decyzja ta nie może być wykonywana, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na skutek wystąpienia E. K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta B. wszczął postępowanie w sprawie robót wykonywanych przez D. B. w lokalu mieszkalnym na piętrze budynku położonego przy ulicy [...] w B. Po przeprowadzeniu oględzin organ ten postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), nakazał D. B. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z powiększeniem łazienki w jej lokalu. Następnie zaś decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał wymienionej "doprowadzić do stanu pierwotnego powiększenie łazienki na piętrze budynku przy ul. [...] w B. poprzez likwidację lekkiej ścianki działowej, wykonanej na podeście komunikacyjnym klatki schodowej (w celu powiększenia powierzchni istniejącej łazienki)". W uzasadnieniu tej decyzji organ nadzoru budowlanego stwierdził, że D. B. rozpoczęła samowolnie, gdyż bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, roboty modernizacyjne w łazience polegające na wymianie starej instalacji wodno-kanalizacyjnej, posadzek oraz powiększeniu jej powierzchni przez wykucie otworu w istniejącej ścianie działowej (oddzielającej pomieszczenie łazienki od klatki schodowej) i wydzieleniu z podestu komunikacyjnego lekkimi ściankami typu Nida-Gips powierzchni o wymiarach 0,60 x 2,00 m. Z uwagi na to, że powiększenie łazienki nastąpiło kosztem zmniejszenia podestu komunikacyjnego klatki schodowej stanowiącej współwłasność może powodować uciążliwości i utrudnienia w prawidłowym jej użytkowaniu należało orzec o nałożeniu obowiązku jak w sentencji decyzji. Od decyzji tej odwołanie wniosła D. B. kwestionując pogląd organu, iż charakter wykonanych robót wymagał uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Minimalne zaś zmniejszenie podestu klatki schodowej na piętrze nie ma żadnego znaczenia dla właściciela lokalu na piętrze, gdyż w budynku nie ma strychu. Nie występują obecnie żadne utrudnienia, nie wystąpią również w przyszłości. Odwołująca zarzuciła ponadto niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nieuwzględnienie faktu, że E. K. wykonał roboty budowlane na parterze, które w sposób ewidentny i rażący naruszają jej prawa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i z powołaniem się na art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, w całości akceptując stanowisko i pogląd organu pierwszej instancji. Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że nie mogą one mieć wpływu na wynik sprawy, gdyż nie znajdują odzwierciedlenia w przepisach prawa budowlanego. Z kolei podnoszona kwestia wykonywania przez E. K. robót stanowi przedmiot odrębnego postępowania. W skardze do Sądu D. B. wniosła o uchylenie obu powyższych decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca odwołując się do twierdzeń odwołania zarzuciła, iż wykonując roboty łazienkowe nie miała obowiązku uzyskania pozwolenia na ich wykonanie oraz zgłoszenia zamiaru ich wykonywania, gdyż instalacja nowych urządzeń nie może być traktowana jako remont istniejącego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Z kolei wydzielenie lekkimi ścianami z podestu komunikacyjnego na piętrze znikomej jego części nie powoduje żadnego utrudnienia w korzystaniu z klatki schodowej, ponieważ zachowane są normy określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wreszcie skarżąca powzięła wątpliwość, czy podpisany pod decyzją ekspert nadzoru budowlanego – kierownik Delegatury w B. dysponował upoważnieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Organ, którego decyzję zaskarżono, wniósł o oddalenie skargi nie zgadzając się z zarzutami skargi. Wskazał, że inwestor bez stosownego zgłoszenia samowolnie dokonał powiększenia łazienki poprzez wykucie otworu w istniejącej ścianie działowej. Roboty te uszczupliły o około 1,2 m2 powierzchnię podestu komunikacyjnego w budynku. Inwestor pomimo wstrzymania robót kontynuował roboty modernizacyjne łazienki. W myśl obowiązujących przepisów wykonanie robót bez zgłoszenia do odpowiedniego organu i uzyskania decyzji o zmianie sposobu użytkowania części klatki schodowej skutkować musi obligatoryjnym nakazem rozbiórki. Uczestnik postępowania E. K. przychylając się do stanowiska organu odwoławczego wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie z zarzutów w niej zawartych okazały się uzasadnione. Przede wszystkim chybiony jest zarzut, iżby osoba, która podpisała decyzję z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie była uprawniona do tej czynności. Z nadesłanego przez organ uwierzytelnionego odpisu upoważnienia z dnia [...] r. wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. udzielił w trybie art. 268a kpa upoważnienia Pani J. W. do załatwiania spraw, w tym wydawania decyzji, należących do właściwości miejscowej Delegatury w B. Przedmiot niniejszej sprawy mieści się zaś w granicach wyznaczonych w punkcie 1 upoważnienia (załatwianie spraw z zakresu nadzoru budowlanego). Pozostałym zarzutom idącym w kierunku wykazania, że zaskarżona decyzja wydana została bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla wyniku sprawy okoliczności nie można odmówić słuszności. W postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, którego przedmiotem jest ocena skutków zdarzenia w postaci wykonania przez inwestora określonych robót budowlanych obowiązkiem tych organów jest poczynienie ustaleń co do charakteru robót. Stanowisko organów w tym zakresie ma istotne znaczenie dla właściwego ukierunkowania dalszego postępowania. Definicja robót budowlanych zawarta została w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zwanej dalej ustawę. Z brzmienia art. 28 ust. 1 ustawy wynika, że zasadniczo roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednakże część robót budowlanych nie wymaga pozwolenia, dalsza część zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi, wreszcie część robót pozostaje całkowicie poza reglamentacją organów budowlanych (art. 29 i art. 30 ustawy). Wobec tego, że w zależności od charakteru robót likwidacja skutków samowolnej ich realizacji następuje środkiem, o którym mowa w art. 48 ustawy, bądź jednym ze środków wymienionych w art. 51 ust. 1 ustawy, płynie z tego wniosek, że ustalenia w tym zakresie mają także znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia, a zatem dla finalnego wyniku sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji ustalił, że skarżąca w łazience w jej lokalu na piętrze budynku rozpoczęła prace polegające na wymianie instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz posadzek, a ponadto na powiększeniu łazienki przez wykucie otworu w ścianie działowej od strony klatki schodowej i wydzieleniu z podestu ściankami gipsowymi dodatkowej powierzchni. Organ ten nie zajął jednak jednoznacznego stanowiska co do charakteru robót, początkowo traktował całość robót jako remont (tak w postanowieniu o wstrzymaniu robót), później jako modernizację (w decyzji z dnia [...] r.). Nie przedstawił również argumentacji, że wykonywanie robót wymagało uprzedniego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Rodzi się w ogóle wątpliwość, czy w ocenie organu wszystkie wymienione roboty stanowią roboty budowlane, skoro w osnowie rozstrzygnięcia mowa jest tylko o "likwidacji lekkiej ścianki działowej", co mogłoby sugerować, że realizacja pozostałych prac nie wymaga ingerencji ze strony organu nadzoru budowlanego. Tymczasem organ odwoławczy, wbrew procesowej powinności wynikającej z art. 138 kpa ponownego rozpatrzenia sprawy merytorycznie w jej całokształcie, nie tylko uchylił się od obowiązku ustosunkowania się do zawartych w odwołaniu zarzutów, ale odstąpił od oceny charakteru wykonywanych robót ze wskazaniem, czy – a jeśli tak to które – objęte są reglamentacją organów nadzoru budowlanego. Zakładając jednak, to jak to ostatecznie przyjął organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że roboty budowlane wykonywane przez skarżącą stanowią modernizację, a rozpoczęcie części z nich polegających na powiększeniu łazienki (wykuciu otworu w ścianie i założeniu ścian gipsowych kartonowych) wymagało zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, zaskarżona decyzja oparta o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie może się ostać w obrocie prawnym (na marginesie jedynie należy zauważyć, że organ pierwszej instancji nakaz "likwidacji lekkiej ścianki działowej" oparł o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy). Istotnie, likwidacja skutków samowolnej realizacji robót budowlanych niebędących budową nastąpić winna w trybie i na zasadach określonych w art. 50 i art. 51 ustawy. W przeciwieństwie jednak do zwalczania samowoli budowlanej objętej hipotezą normy art. 48 ustawy (wyłącznie nakazem rozbiórki), przepis art. 51 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania pozostawiał organowi możliwość orzeczenia albo nakazującego zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (pkt 1), albo nakładającego obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (pkt 2). Pomijając kwestię, że organ odwoławczy nie umotywował potrzeby orzeczenia wyłącznie o likwidacji ścianki działowej, zmieniając przy tym materialnoprawną podstawę orzeczenia, to nie można zaakceptować poglądu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że w myśl obowiązujących przepisów prawa budowlanego samowola budowlana, której dopuściła się skarżąca skutkować musi obligatoryjnym nakazem rozbiórki. Zgodnie z tym co rozważono na wstępie, nakaz rozbiórki jest jednym z możliwych rozstrzygnięć, dodać trzeba że najsurowszym, i stosowany być może w razie wykluczenia możliwości nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wymaga to jednak przeprowadzenia rozważań pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami, głównie techniczno-budowlanymi. Trafnie zarzuca autor skargi, że w realiach rozpoznawanej sprawy wymagało to dodatkowej oceny, czy w wyniku robót doszło do utrudnień w korzystaniu z klatki schodowej, naruszenia bezpieczeństwa, a to z uwagi na fakt, że – zdaniem strony skarżącej – budynek nie posiada strychu i poddasza, stąd właściciel lokalu na parterze budynku nie korzysta z tego fragmentu klatki schodowej. Z tych wszystkich powodów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jako że nie do odparcia okazał się zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem proceduralnych norm art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskutek wskazanych naruszeń zaskarżona decyzja uchybia także art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, na który powołuje się zawarte w niej rozstrzygnięcie. Stwarza to podstawę do uchylenia kontrolowanej decyzji i orzeczenia, że decyzja ta nie może być wykonywania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do wyniku sprawy zasądzono na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, na które składa się wpis od skargi, opłata skarbowa od pełnomocnictwa i wynagrodzenie adwokata. Ponownie rozpoznając sprawę na etapie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, przy bezspornym stanie faktycznym sprawy, oceni organ odwoławczy zebrany materiał dowodowy. Następnie wyrazi pogląd, które z prac wykonywanych przez skarżącą stanowią roboty budowlane, jaki jest ich charakter i czy wymagają pozwolenia (na budowę, na wykonywanie robót budowlanych) albo zgłoszenia. O ile zajdzie konieczność decyzyjnego orzeczenia o likwidacji samowolnej realizacji robót, czego wszak w realiach rozpoznawanej sprawy nie można wykluczyć, dołoży organ odwoławczy starań by rozstrzygnięcie zostało właściwie umotywowane z wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia.