II SA/Ka 582/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Asesor WSA Iwona Bogucka, Protokolant st. sekretarz Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi A. W., J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy U. z dnia [...] r. ([...]); 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] r. znak: [...] zmienioną decyzją z dnia [...] r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku Gimnazjum 18 oddziałowego, sali gimnastycznej wraz z zapleczem na działce położonej w R., oznaczonej jako [...]. W podstawie prawnej przywołane zostały art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i 3 oraz art. 158 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyjaśniło, że Wójt Gminy R. wydając przedmiotową decyzję rażąco naruszył prawo tj. przepisy o właściwości organów a nadto dokonując zmiany tej decyzji na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego nie uzyskał zgody wszystkich stron. Podkreśliło, że przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Dodało, że podczas gdy gmina jest stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy terenu dla inwestycji gminnej, to niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania administracyjnego przez organy tej gminy. Gdy Wójt Gminy jak i pracownicy Urzędu Gminy R. podlegają wyłączeniu, to sprawę powinien prowadzić organ wskazany przez organ wyższego rzędu. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] r. wyznaczyło do rozpatrzenia tej sprawy Wójta Gminy U. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy U. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku 18 oddziałowego gimnazjum wraz z salą gimnastyczną i zapleczem realizowanej w R. na działkach nr [...] i [...] stanowiących własność mienia komunalnego gminy R. W podstawie prawnej przywołał przepisy art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i 42, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) i art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że planowana inwestycja zgodna jest z ustaleniami obowiązującego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. Inwestycja przewidziana jest w jednostce o symbolu "UP – obszar usług publicznych" oraz "TDWI – obszar tras komunikacyjnych". W ustaleniach dla symbolu – "UP" przewidziano obiekty usług publicznych. Teren ten znajduje się w sąsiedztwie terenów o takim samym przeznaczeniu – istniejąca szkoła podstawowa, przedszkole, ośrodek zdrowia, kościół i stanowi centralny ośrodek gminy – jej centrum administracyjne, handlowe, kulturalne i komunikacyjne. W decyzji tej ustalił także warunki wynikające z przepisów szczególnych, w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące interesów osób trzecich. Odwołanie od tej decyzji złożyli A. i J. W. W odwołaniu tym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzili w pierwszej kolejności, że treść skarżonej decyzji nie odpowiada art. 42 ust. 1 powołanej powyżej ustawy. Podnieśli, że jej zapisy są ogólnikowe i mało precyzyjne, co powoduje, że trudno odnieść je do wymogów budowy przewidzianej inwestycji. Podnieśli, że w decyzji nie wskazano wymogu uzyskania opinii z Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...], gdyż samo odwołanie się od rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie utworzenia tego Zespołu nie można uznać za wystarczające. W końcu dodali, że decyzja nie zawiera dokładnego określenia formy architektonicznej planowanego budynku gimnazjum i nie zawiera informacji o jego wysokości. Podsumowali swoje odwołanie stwierdzeniem, że uzasadnienie przedmiotowej decyzji składa się z jednego zdania, a zatem narusza przepis art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie uwzględniło tego odwołania i zaskarżoną decyzję Wójta Gminy U. utrzymało w mocy z powołaniem się na art. 2 ust. 1, art. 40 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji. Wyjaśniło, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 43 tej ustawy stanowi, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Prowadząc postępowanie Wójt Gminy U. ustalił, że nieruchomości, na których planowana jest zamierzona inwestycja znajdują się na obszarze objętych jednostkami strukturalnymi "UP – obszar usługi publiczne" oraz "TDWI – obszar tras komunikacyjnych". Dodatkowe zapisy miejscowego planu konkretyzują wymagania w zakresie zgodności projektowanej inwestycji z otoczeniem i dotyczą kształtu bryły budynku, jego wysokości dachu czy kolorystyki. Kolegium podkreśliło, że na etapie postępowania o wydanie decyzji określającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, bada się przede wszystkim, czy zamierzenie zgodne jest z warunkami wynikającymi z ustaleń miejscowego planu. Kwestia warunków technicznych dotyczących tej inwestycji stanowić zaś będzie przedmiot ustaleń i kontroli na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Kolegium powołując się na stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w wyroku z dnia 3 września 1997 r. potwierdziło, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu "wytycza ogólne, podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom w prawie budowlanym i w przepisach o warunkach technicznych" i orzekło jak w sentencji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. i J. W. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, że podnoszone w odwołaniu zarzuty nie zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. merytorycznie rozpatrzone. Podnieśli, że uzasadnienie tej decyzji jest bardziej opisowe niż merytoryczne i nie rozstrzyga podniesionych wątpliwości. Zauważyli także, że inwestycja została już prawie zrealizowana w stanie surowym. Dodali, że decyzja o warunkach zabudowy nie powinna legalizować istniejącej już budowy. Wyjaśnili także, że ich zdaniem, zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów zgodnie z zacytowanym orzeczeniem Sądu Najwyższego, a mianowicie nie wytycza ogólnych podstawowych kierunków projektowanej inwestycji (m.in. nie precyzując informacji dotyczącej wysokości budynku). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całej rozciągłości stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga została wniesiona w okresie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Ustawa ta utraciła moc z dniem 12 stycznia 2004 r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Stosownie do art. 97 § 1 wymienionej ustawy sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270). Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty mogły być uwzględnione w ramach niniejszego postępowania. Przystępując do kontroli legalności decyzji w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pierwszym rozstrzygnięciem w ramach przygotowywania procesu inwestycyjnego związanego ze zmianą zagospodarowania terenu. Należy zauważyć, że inwestycja dotyczyła konkretnego zamierzenia – budowy budynku 18 oddziałowego gimnazjum wraz z salą gimnastyczną i zapleczem w R. Jak wynika z końcowego fragmentu skargi, zamierzona inwestycja jest w dużym stopniu zrealizowana. Wynika to także z wcześniejszego postępowania przeprowadzonego w tutejszym Sądzie, gdzie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2005 r. uchylone zostały decyzje organów architektoniczno-budowlanych – pozwolenie na budowę spornej inwestycji. Oznacza to, że zamierzone roboty budowlane wykonane zostały w znacznej części, a zatem nie można w takiej sytuacji wydać decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji znacznie już zrealizowanej. Należy bowiem podkreślić, że podjęcie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu – poprzedzającej i warunkującej udzielenie pozwolenia na budowę – jest dopuszczalne jedynie przed zrealizowaniem obiektu budowlanego w całości czy też w części. Tak więc, podobnie jak nie można wydać decyzji o pozwoleniu na budowę w stosunku do inwestycji zrealizowanej, tak samo nie można ustalić warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już zrealizowanej lub w dużej części zrealizowanej. Wykładnia systemowa przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do stwierdzenia, iż celem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest uzyskanie pozwolenia na budowę, a jeśli tak, to trudno zaakceptować pogląd, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe po zrealizowaniu w całości lub w części inwestycji. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu byłaby w takim przypadku – wobec bezprzedmiotowości postępowania o pozwolenie na budowę – także bezprzedmiotowa (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1997 r., sygn. II SA/Gd 834/96, Lex nr 44165). Postępowanie administracyjne w takim zakresie powinno ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Natomiast los zrealizowanej inwestycji rozstrzygany będzie w odrębnym postępowaniu opartym o przepisy prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach postępowania sądowego nie orzeczono, jako że do zamknięcia rozprawy strona skarżąca nie zgłosiła wniosku o przyznanie należnych kosztów (art. 210 § 1 powołanej ustawy). SJ/