II SA/Ka 598/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant sekretarz sądowy Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2005 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wznowienia robót budowlanych o d d a l a s k a r g ę su. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił, wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Urzędu Miejskiego w K. nr [...] z dnia [...]udzielającą–[...] w K. pozwolenia na kontynuowanie budowy domków jednorodzinnych od numerów: [...] i od [...] oraz [...] na osiedlu K. w K. Z żądaniem wznowienia postępowania i uchylenie decyzji wydanej w [...] wystąpił J. K. właściciel domu (od [...] oznaczonego w czasie budowy numerem [...] (aktualny adres: K., ul. [...]). W uzasadnieniu żądania J. K. podał, że przedmiotowa decyzja została wydana wbrew obowiązującym przepisom i faktom oraz spowodowała zagrożenie katastrofą budowlaną. Na skutek błędów technologicznych popełnionych w trakcie budowy, w jego domu wystąpiły liczne uszkodzenia mające m.in. postać pionowych pęknięć i zarysowań ścian nośnych. Na poparcie swoich twierdzeń wskazał on uzasadnienie wyroku Sądu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] sygn. akt [...], którym oddalono jego powództwo przeciwko [...]S.A. o naprawienie szkody, a także ekspertyzę sporządzoną w [...] przez doc. dr inż. H. K. dotyczącą budynku przy ul [...] w K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o art. 149 § 3 kpa odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu decyzji wskazał on, że wznowienie postępowania następuje na żądanie strony lub z urzędu w przypadkach wskazanych w art. 145 § 1 kpa. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika zaś, że żądający wznowienia postępowania nie był jego stroną w rozumieniu art. 28 kpa, stąd nie jest też uprawniony do domagania się jego wznowienia. Z decyzją tą nie zgodził się inicjator postępowania, który w odwołaniu powtórzył argumenty przytoczone w zgłoszonym wcześniej żądaniu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach decyzji wskazał on, że stroną postępowania toczącego się w [...] był inwestor – [...], żądający zaś wznowienia postępowania J. K. jako aktualny właściciel jednego z budowanych domków nie był wówczas stroną postępowania i nie jest też następcą prawnym [...], mogącym go obecnie reprezentować. Dodatkowo wskazano, że podanie skarżącego o wznowienie postępowania wniesione zostało z naruszeniem terminu określonego w art. 148 § 1 kpa. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. K. domaga się zmiany zapadłych w sprawie decyzji organów obu instancji. W obszernym uzasadnieniu skargi podaje, że dopiero od [...] stał się właścicielem budynku przy ul. [...] i dopiero od tego czasu może domagać się wyjaśnienia nieprawidłowości związanych z działaniami Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K., która była bezpośrednim inwestorem budowy osiedla domków jednorodzinnych ([...] był tylko inwestorem pośrednim), a także roli Urzędu Miasta K. w wydaniu "dwuznacznej" decyzji nr [...]. Skarżący podniósł także, że wykonawcą robót budowlanych był Zakład Remontowo-Budowlany Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". On sam w [...] został członkiem S.M. "[...]", która protokolarnie w [...] przekazała mu budynek w stanie surowym do jego wykończenia. Podnosi wreszcie, że skoro w procesie toczącym się przed sądami powszechnymi o naprawę szkód górniczych został uznany za następcę prawnego S.M. "[...]" i wstąpił w jej miejsce do toczącego się postępowania, to nie rozumie dlaczego nie może być uznany za stronę postępowania administracyjnego, w którym domaga się od Urzędu Miasta w K. wyjaśnienia wszystkich okoliczności wydania decyzji [...] i [...] W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarzuty podniesione w skardze dotyczą zaś - jego zdaniem - głównie roszczeń cywilnoprawnych, które nie mogą być rozstrzygnięte w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga nie mogła odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwy do jej rozpoznania zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Przystępując do kontroli legalności zaskarżonej decyzji w pierwszym rzędzie należy wskazać, że o wznowieniu postępowania organ orzeka postanowieniem (art. 149 § 1 kpa), odmowa wznowienia postępowania następuje zaś w formie decyzji (art. 149 § 3 kpa). Postanowienie o wznowieniu postępowania jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści, poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Inaczej mówiąc, postanowienie to otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Stwierdzenia, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 kpa i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 kpa. Z treści art. 149 § 2 k.p.a. określającego skutki postanowienia o wznowieniu postępowania wynika, że decyzję o odmowie wznowienia postępowania organ może wydać tylko w tych przypadkach, gdy z żądaniem wystąpiła osoba, która nie jest stroną w sprawie, albo która jest wprawdzie stroną, ale wniosła żądanie po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. ( gdy termin ten nie został przywrócony). Decyzję taką organ może również wydać, gdy żądanie pochodzi od strony nie mającej zdolności do czynności prawnych, działającej bez przedstawiciela ustawowego. Reasumując powyższą analizę przepisów przyjdzie wskazać, że wydanie poddanej kontroli Sądu decyzji jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła podanie o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych będzie przykładowo miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej, np. w formie zaświadczenia; gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną; gdy strona opiera swoje żądanie na podstawach wyliczonych w art. 156 § 1 kpa. Natomiast niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych zachodzi, gdy żądanie takie pochodzi od osoby nie będącej stroną albo gdy złoży je strona nie posiadająca zdolności do czynności prawnych ( por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2000, s. 601-602). Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy należało rozważyć kwestię czy skarżącemu, który jest aktualnym właścicielem budynku mieszkalnego przysługiwała legitymacja do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją o udzieleniu pozwolenia na kontynuowanie robót budowlanych dotyczących m.in. budynku, którego jest on aktualnym właścicielem. Poza sporem w sprawie była okoliczność, że skarżący został właścicielem budynku już po ukończeniu jego budowy oraz ponad 10 lat po wydaniu przedmiotowej decyzji. W myśl przepisu art. 30 § 4 kpa w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w czasie trwania postępowania dopuszcza się wstąpienie na miejsce dotychczasowej strony jej następców prawnych. Powołany przepis ma charakter procesowy i reguluje dalszy tok postępowania w razie przejścia praw zbywalnych lub dziedzicznych na następców prawnych w czasie trwania postępowania. Wobec tego, zdaniem Sądu, nie można wprost odnosić reguł w nim zawartych do uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego postępowań nadzwyczajnych. Stosując odpowiednio ten przepis do postępowań prowadzonych w tych trybach należy uwadze mieć zwłaszcza wyrażoną w art. 16 § 1 kpa zasadę trwałości decyzji administracyjnych, a także oczywisty zakaz stosowania wykładni rozszerzającej przepisów regulujących nadzwyczajne tryby postępowania. Analizując na gruncie przepisów regulujących procedurę wznowieniową pojęcie tożsamości podmiotowej sprawy, należy na wstępie zaakceptować pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 15 września 1992 r. sygn. akt 594/92 (w: ONSA z 1993 r. z. 3, poz. 64), że w razie pominięcia w postępowaniu administracyjnym strony, która zmarła po zakończeniu sprawy decyzją ostateczną, następcy prawni majątkowych praw dziedzicznych, których postępowanie dotyczyło, mogą domagać się wznowienia postępowania z ich udziałem na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Złożenie takiego wniosku rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, aczkolwiek w ramach sukcesji prawa, tożsamości przedmiotu sprawy oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wymienionym przypadek wskazuje na konieczność każdorazowego badania przez organy administracji publicznej interesu prawnego osób domagających się wznowienia postępowania. Konieczność starannego wykonania tego obowiązku ma miejsce w zwłaszcza w przypadku, gdy żądanie takie zgłaszają osoby będące następcami prawnymi stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją. W kontrolowanej sprawie Sąd podzielił pogląd prawny organów obu instancji, że nabywca zabudowanej nieruchomości nie jest legitymowany do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, czy też pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa, na którą udzielono pozwolenia została ukończona. Dla uzasadnienia tego stanowiska decydujące znaczenie ma odrębność przedmiotu postępowania zwyczajnego i postępowania nadzwyczajnego, przy czym celem tego drugiego jest weryfikacja ostatecznej decyzji, a nie udzielenie pozwolenia na budowę czy jej kontynuowanie. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2000 r. sygn. akt I SA 311/99 (w: LEX nr 55297) gdzie stwierdził, że "przysługujące stronie żądanie dokonania oceny legalności orzeczenia administracyjnego nie ma charakteru majątkowego, lecz jest wyłącznie nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia przysługującym podmiotowi mającemu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną". Brak przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] i brak podstaw do przyjęcia, iż skarżący wstąpił w prawa takiej strony z mocy czynności cywilnoprawnej dokonanej po zakończeniu postępowania o udzieleniu pozwolenia na kontynuowanie robót budowlanych (art. 30 § 4 Kpa) pozbawia go tym samym możliwości skutecznego żądania wznowienia postępowania. Sąd zaakceptował także inny argument wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżący domagając się wznowienia postępowania (jak się zdaje w oparciu przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa) powołał się na tezy zawarte w wyroku Sądu Wojewódzkiego w K. z [...], a także ekspertyzę sporządzoną w [...] przez biegłego do spraw budownictwa. Tym samym naruszył on dyspozycję art. 148 § 1 kpa zgodnie z którą podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Naruszenie zaś tego przepisu, jak to już wyżej wskazano, skutkować musi także wydaniem decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. Z przytoczonych wyżej względów na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 cytowanej wyżej ustawy Przepisy wprowadzające (...) - Sąd skargę oddalił.