II SA/Ka 602/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia NSA Henryk Wach Sędziowie: NSA Anna Apollo WSA Małgorzata Jużków - spr. Protokolant stażysta Mariola Grąziowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2004 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] r. nr [...] na zasadzie art. 1 pkt 2, art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej /tekst jednolity Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm./ oraz §§ 1, 7 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych /Dz.U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm./ Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u M. N. choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik powyższego rozporządzenia. Swoje rozstrzygnięcie oparł na orzeczeniach Przychodni Chorób Zawodowych [...] Ośrodka Medycyny Pracy w K. z dnia [...] r. oraz Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] r. Obie placówki diagnostyczne stwierdziły u M. N. obustronny ubytek słuchu, ale nie rozpoznały choroby zawodowej narządu słuchu ze względu na zbyt małe obniżenie czułości słuchu, które nie powoduje z lekarskiego punktu widzenia upośledzenia funkcji narządu słuchu w stopniu upoważniającym do jej rozpoznania. Dochodzenia epidemiologiczne przeprowadzone w "A" w B. wykazały, że M. N. w latach 1975 - 1996 pracował na różnych stanowiskach jako [...] pod ziemią, w warunkach eksponowania na hałas emitowany przez urządzenia i maszyny górnicze o poziomach stwarzających ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego /od 82 - 92 dB/. W konkluzji Powiatowy Inspektor Sanitarny uznał, że hałas w środowisku pracy był istotnym zagrożeniem dla narządu słuchu, ale nie istniały podstawy do stwierdzenia choroby zawodowej, ponieważ według opinii lekarskich placówek diagnostycznych I i II szczebla wielkość ubytku słuchu nie osiągała takiego nasilenia, aby z lekarskiego punktu widzenia można było rozpoznać chorobę zawodową narządu słuchu. W odwołaniu od decyzji M. N. domagał się ponownego rozpatrzenia sprawy, a w szczególności ponownego badania lekarskiego, gdyż dotychczasowe orzeczenia lekarskie są niewiarygodne ze względu na istotne różnice stwierdzonego niedosłuchu. Przywołał dodatkowo wyniki badania słuchu jakie mu przeprowadzono w Pracowni Audiometrii Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "B" Spółka z o.o. w O. w [...] r. oraz podniósł, że zaskarżona decyzja jest dla niego mocno krzywdząca. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W motywach uzasadnienia podkreślono, że była ona konsekwencją treści orzeczeń lekarskich placówek diagnostycznych, które w konkluzjach swoich orzeczeń wykluczyły u M. N. stwierdzenie choroby zawodowej narządu słuchu. Dalej wskazano, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest ustalenie przez kompetentną placówkę służby zdrowia choroby ujętej w wykazie chorób zawodowych oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a chorobą, tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał schorzenie miało miejsce w czasie i w miejscu pracy. Organ Inspekcji Sanitarnej uznał, iż skarżący przez 21 lat pracował jako [...],[...],[...] i [...] pod ziemią, w warunkach gdzie hałas w środowisku pracy był istotnym zagrożeniem dla narządu słuchu tzn. równoważny poziom dźwięku przekraczał 82 dB. Wskazał, że mimo pracy w warunkach stwarzających ryzyko powstania urazu akustycznego lekarze specjaliści nie znaleźli podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu. W szczególności badania audiometryczne, przeprowadzone przez Instytut Medycyny Pracy w S. wykazały przesunięcie progu słuchu, które nie dawało medycznej podstawy do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Wyjaśniono, że z lekarskiego punktu widzenia obniżenie ostrości słuchu nie odpowiada pojęciu choroby, a jest tylko objawem zwanym niedosłuchem audiometrycznym, który nie powoduje upośledzenia funkcji narządu słuchu /nie pociąga za sobą skutków zdrowotnych i społecznych/. Odmówiono również ponowienia badania lekarskiego ze względu na wyczerpanie dwuinstancyjnego szczebla diagnostycznego przewidzianego w postępowaniu administracyjnym w sprawie chorób zawodowych. M. N. powyższą decyzję zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając wydanie jej z naruszeniem art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., a w szczególności w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, pomijające wyjaśnienie rozbieżnych wyników badań stwierdzonego niedosłuchu i faktu otrzymania przez niego recepty na aparat słuchowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu. Dodatkowo wskazał, że zgodnie z definicjami zdrowia i choroby Światowej Organizacji Zdrowia podwyższenie poziomu progowego słuchu typu odbiorczego jest kwalifikowane jako choroba dopiero wówczas, gdy zaburza czynność narządu słuchu z jej konsekwencjami zdrowotnymi i społecznymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa administracyjnego, które to naruszenie w istotny sposób mogło wpłynąć na wynik sprawy. Polegało ono na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz błędnej ocenie zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego - art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na wstępie należy zauważyć, że z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie reforma sądownictwa administracyjnego i na podstawie art. 85 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ w Warszawie i w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołano w ich miejsce wojewódzkie sądy administracyjne /na podstawie ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych/. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych/.../ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości /Dz.U. Nr 72, poz. 652/, dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Trafnie zauważył organ Inspekcji Sanitarnej w motywach zaskarżonej decyzji, że przesłanki materialnoprawne stwierdzenia choroby zawodowej wyznaczał § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. /Dz.U. Nr 65 poz. 294 z późn. zm./ obowiązującego w dacie jej wydania. W myśl tego przepisu przez choroby zawodowe rozumie się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do wymienionego rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Wystąpienie tych przesłanek organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawę stwierdzenia lub odmowy stwierdzenia choroby zawodowej stanowią zarówno wyniki dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, jak również orzeczenia lekarskie wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych. Wynika to z treści § 10 tego rozporządzenia. Organ odwoławczy pominął jednak to, że orzeczenie lekarskie podlega ocenie jak każdy inny dowód w sprawie, a zatem powinno być rozpatrywane w aspekcie całego materiału dowodowego. W judykaturze i orzecznictwie ukształtował się pogląd, że orzeczenie lekarskie, jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wymogów, jakim powinna odpowiadać opinia biegłego. Z istoty tego dowodu wynika jednak, że powinna zawierać obok konkluzji także uzasadnienie poglądu wyrażonego przez biegłego, z odniesieniem się do innych dowodów, zwłaszcza do innych opinii wydanych w tej samej sprawie. W pozycji 15 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji wykazu chorób zawodowych umieszczono uszkodzenie narządu słuchu wywołane działaniem hałasu. Placówka diagnostyczna I stopnia stwierdziła obustronny odbiorczy ubytek słuchu, który po naniesieniu poprawki na wiek dla ucha prawego - wynosił [...] dB, a dla ucha lewego [...] dB. Nie znalazła jednak podstaw do uznania schorzenia za zawodowe ze względu na zbyt mały ubytek słuchu. Placówka diagnostyczna II stopnia w wydanej opinii rozpoznała także niedosłuch odbiorczy obustronny zweryfikowany audiometrią obiektywną ABR, który wynosił dla ucha prawego [...] dB a dla ucha lewego [...] dB. Nie orzeczono choroby zawodowej ze względu na obniżenie czułości słuchu, które nie powodowało upośledzenia funkcji narządu słuchu uzasadniającego rozpoznanie choroby zawodowej oraz na brak wpływu stwierdzonego schorzenia na sprawność organizmu badanego. Wątpliwości w niniejszej sprawie nie budził tym samym wynik dochodzenia epidemiologicznego, które obrazuje rodzaj, stopień, czas narażenia oraz sposób wykonywania pracy przez skarżącego, a które winno wykazać czy pracował w warunkach narażających na powstanie uszkodzenia słuchu. Organy inspekcji sanitarnej obydwu instancji przyjęły, że skarżący w czasie wieloletniej pracy w latach 1975 - 1996 w [...] - "A" w B., był narażony na ponadnormatywny hałas /85 - 92 dB/. Wątpliwości, zdaniem Sądu orzekającego, budziły orzeczenia lekarskie o braku stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu przy jednoczesnym stwierdzeniu niedosłuchu obustronnego odbiorczego, charakterystycznego dla urazu akustycznego. Choroba zawodowa jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, kalectwo lub śmierć, które pozostają w związku przyczynowym z pracą. W konstrukcji prawnej choroby zawodowej istnieje domniemanie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym narażeniem pracownika na działanie czynnika szkodliwego dla zdrowia w środowisku pracy, a rozpoznaną chorobą ujętą w wykazie chorób zawodowych. Organ orzekający winien był dokładnie uzasadnić swoje stanowisko dlaczego wykluczył związek przyczynowy pomiędzy ujawnionym u M. N. schorzeniem w postaci ubytku słuchu w uchu prawnym o poziomie [...] dB i uchu lewym o poziomie [...] dB /według orzeczenia placówki II stopnia/ i stwierdzonym narażeniem na działanie ponadnormatywnego natężenia hałasu na stanowiskach pracy. Powołanie się jedynie na budzące wątpliwości i wewnętrznie sprzeczne orzeczenia placówek diagnostycznych, nie było wystarczającym dowodem na obalenie domniemania związku przyczynowego. Zasadą jest, że zawodowe uszkodzenie słuchu rozpoznaje się w przypadkach stwierdzenia ubytku słuchu typu odbiorczego u pracowników przewlekle narażonych na poziomy hałasu uznane w świetle współczesnego stanu wiedzy za stwarzające ryzyko utraty słuchu. Zdaniem Sądu orzekającego, w niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z takim przypadkiem i należało stwierdzić chorobę zawodową. Na organach administracji publicznej orzekających w sprawach chorób zawodowych ciążył obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości. Wobec niewykonania przez organ odwoławczy opisanych wyżej obowiązków na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ zaskarżoną decyzję należało uchylić. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. uwzględni zalecenia wynikające z powyższych rozważań Sądu. W szczególności uwzględni fakt, że na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji Sąd Najwyższy w kilku wyrokach, w tym wyroku wskazanym przez skarżącego w uzupełnieniu skargi oraz w wyroku z dnia 14 marca 2002 r. sygn. II RN 78/01 /publ. Pr.Pracy 2003/3/31/ orzekł, że brak jest podstaw prawnych, aby z prawnego pojęcia choroby zawodowej eliminować uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu, ze względu na stopień uszkodzenia słuchu, a resortowe zalecenia metodologiczne, nie będące w przedmiotowym zakresie źródłem prawa, nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia rozpatrywanego w sprawie problemu prawnego. Innymi słowy, niedosłuch odbiorczy stwierdzony u skarżącego winien być zakwalifikowany jako choroba zawodowa wymieniona w pkt 15 wykazu chorób zawodowych. Z uwagi na międzyczasowy przepis § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach /Dz.U. Nr 132, poz. 1115/, który wszedł w życie w dniu 3 września 2002 r. dalsze postępowanie organ odwoławczy będzie prowadził na podstawie dotychczasowych przepisów. Sąd nie dopatrzył się podstaw do zastosowania art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem zaskarżona decyzja nie podlegała wykonaniu.