II SA/Ka 604/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia Asesor WSA Małgorzata Walentek Protokolant Joanna Spadek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. działając w oparciu o art. 1 pkt 2 i art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu u A. G.. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że warunkiem koniecznym do stwierdzenia choroby zawodowej jest jej uprzednie rozpoznanie przez właściwą do tego placówkę służby zdrowia. W tym celu A. G. badany był w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy oraz Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Ponieważ obydwie placówki w wydanych w dniu [...] r. i [...] r. orzeczeniach jednoznacznie wykluczyły istnienie choroby zawodowej narządu słuchu wywołanego działaniem hałasu Powiatowy Inspektor Sanitarny uznał, iż brak było podstaw do jej rozpoznania u w/w. Bez znaczenia był przy tym w jego ocenie fakt, iż zakład pracy, w którym ostatnio A. G. pracował, tj. "A" Sp. z o.o. w J.- [...] posiadał jedynie pomiary natężenia hałasu na stanowisku [...] i [...], natomiast na pozostałych [...], w tym na [...], takowych nie posiadał. Przyjął bowiem, iż skoro nie został spełniony podstawowy warunek dla wydania decyzji stwierdzającej chorobę zawodową, tj. nie została ona rozpoznana przez kompetentne do tego placówki diagnostyczne brak było podstaw do wydania innej, aniżeli odmowna, decyzji. Nie zgadzając się z powyższym stanem rzeczy A. G. wniósł odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K., w którym powołując się na swój stan zdrowia, tj. poważny ubytek słuchu stwierdzony przez właściwe do tego placówki służby zdrowia (wynoszący dla ucha lewego [...] dB a dla ucha prawego [...] dB) oraz warunki w jakich pracował przez 35 lat na ciężkim sprzęcie - w tym 25 lat na [...] - dla którego jak wskazał zakład pracy nie posiadał pomiarów natężenia hałasu - wniósł o ponowne rozpatrzenie jego sprawy i stwierdzenie istnienia choroby zawodowej. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. nie znajdując podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, iż z wyników przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego wynikało jednoznacznie, że A. G. zatrudniony był (...) w latach 1991-2001 w "A" Sp. z o.o. w J.- [...] jako [...] i [...], tj. na stanowiskach, gdzie hałas nie stanowił istotnego zagrożenia dla narządu słuchu. Równoważny poziom dźwięku nie przekraczał bowiem 82 dB. Okoliczność, iż A. G. nie pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego potwierdziły również - zdaniem organu odwoławczego - wydane przez kompetentne placówki diagnostyczne (I i II szczebla) orzeczenia lekarskie z dnia [...] r. i [...] r., które w sposób jednoznaczny wykluczyły istnienie choroby o zawodowej etiologii wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Przeprowadzone u A. G. badania audiometryczne wykazały bowiem obniżenie ostrości słuchu w uchu lewym (lepiej słyszącym) zwane niedosłuchem audiometrycznym, które z lekarskiego punktu widzenia nie dawało podstawy do zakwalifikowania go jako przewlekłego urazu akustycznego pochodzenia zawodowego. Nie pociągało ono bowiem za sobą skutków zdrowotnych i społecznych. Wymagało natomiast podjęcia działań prewencyjnych (organizacyjno-technicznych) zapobiegających przekształceniu się niedosłuchu audiometrycznego w chorobę zawodową słuchu, tj. zawodowy uraz akustyczny. Innymi słowy występujący u A. G. obustronny niedosłuch odbiorczy ze znaczną asymetrią słyszenia (niecharakterystyczny dla przewlekłego urazu akustycznego) oraz obniżenie czułości słuchu w uchu lewym nie skutkujące socjalną niewydolnością słuchu (funkcje narządu słuchu - odbiór i rozumienie mowy zachowane) nie dawał - zdaniem organu odwoławczego - wystarczających podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu wywołanego działaniem hałasu. Od powyższej decyzji A. G. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach, w treści której zarzucił [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu naruszenie prawa materialnego, tj. § 1 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych oraz pkt 15 załącznika do tego rozporządzenia polegające na błędnym przyjęciu, iż zakres uszkodzenia słuchu jest elementem decydującym i warunkującym stwierdzenie choroby zawodowej co jest niezgodne z orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1982 - II S.A. 372/82, ONSA 82/1/33, wyrok z dnia 29 października 1996 r. II S.A./Po 61/96 Pr. Pracy 97/8/41 oraz wyrok NSA z dnia 15 lipca 1982 r. II S.A. 918/82 ONSA 82/2/71), a także niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy albowiem przeprowadzone w miejscu pracy dochodzenie epidemiologiczne zawierało niedokładne dane. Zakład pracy nie posiadał bowiem informacji od producentów [...] z dodatkowym urządzeniem, tj. [...], na których skarżący pracował, co do wysokości natężenia hałasu. Wskazał również, iż wyniki badań, którymi pracodawca dysponował dotyczyły jedynie pracy na [...] pracujących najciszej, tymczasem on pracował na [...] większych posiadających głośniejsze silniki [...]. Takie specyficzne warunki pracy na ciężkim sprzęcie wiązały się zapewne z przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu. Stąd twierdzenie przez organ odwoławczy o braku szkodliwego natężenia hałasu w miejscu pracy skarżący uznał za błędne i wymagające korekty albowiem uszkodzenia słuchu doznał właśnie w pracy zawodowej. Zasadne w jego ocenie jest zatem domaganie się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga A. G, na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. nr [...] została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Należy jednak zauważyć, że powyższa ustawa straciła moc z dniem 1 stycznia 2004 r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Jednocześnie z dniem 1 stycznia 2004 r. zniesione zostały ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, w miejsce których, w myśli art. 85 ustawy, utworzono w Warszawie i w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego - wojewódzkie sądy administracyjne. Dla obszaru województwa śląskiego powstał zatem, na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który jest sądem administracyjnym właściwym dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Z uwagi na powyższe zmiany ustawodawca w art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidział, że w przypadku spraw, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają one rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 3 tej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne, w zakresie swojej właściwości, sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka miała właśnie miejsce. Kontrola legalności dokonana przez Sąd wykazała bowiem, że zaskarżone decyzje organów sanitarnych obydwu instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które w sposób istotny mogło wpłynąć na wynik sprawy oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. W pierwszym rzędzie należy za utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego poglądem podkreślić, iż w definicji choroby zawodowej zawartej w § 1 ust. 1 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych /Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm./ brak jest takich sformułowań, które by nakazywały z pojęcia choroby zawodowej eliminować "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu" ze względu na stopień tego uszkodzenia lub rozmiar stwierdzonego ubytku słuchu (por. wyrok SN z dnia 28 czerwca 2000 r. Sygn. akt III RN 202/99, Wokanda 2000/9/33). Prawna definicja choroby zawodowej składa się bowiem z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w wykazie chorób zawodowych, a drugi dotyczy związku przyczynowego pomiędzy rozpoznanym schorzeniem, a warunkami występującymi w środowisku pracy. Ich wystąpienie organ sanitarny obowiązany jest ustalić zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, kierując się jedynie treścią samej diagnozy lekarskiej, nie zaś wnioskiem jednostki organizacyjnej właściwej do wydania orzeczenia lekarskiego co do uznania danego schorzenia jako choroby zawodowej. Biegli lekarze powołani są bowiem jedynie do rozpoznania stanu chorobowego oraz ustalenia jego przyczyny, nie zaś do określenia "choroby zawodowej" z prawnego punktu widzenia. Tymczasem wbrew powyższemu orzekające w przedmiotowej sprawie organy sanitarne obydwu instancji pominęły fakt, że opinia lekarska wyrażona w wydanych w dniu [...] r. i [...] r. orzeczeniach podlegała ocenie jak każdy inny dowód w sprawie, a zatem powinna była być oceniana w aspekcie rozpatrzenia całego materiału dowodowego - art. 77 § 1 Kpa oraz w kontekście przepisów prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1998 r. Sygn. akt II S.A./Wr 1980/97 niepublik.). Skoro więc w poz. 15 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji wykazu chorób zawodowych przewidziane było schorzenie zakwalifikowane jako uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu, a placówki diagnostyczne I i II stopnia rozpoznały u skarżącego obustronny odbiorczy ubytek słuchu pochodzenia zawodowego - innych przyczyn uszkodzenia słuchu nie wskazano - brak było podstaw do jednoznacznego wykluczenia istnienia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu u A.G.. Tym bardziej, że - w ocenie tut. Sądu - każde odejście od normy określającej prawidłowość fizjologiczną danego narządu jest jego uszkodzeniem. Każdy przypadek odchylenia od normy oznacza patologię. Norma zdrowotna jest oznaką sprawności danego narządu, zaś stan odmienny świadczy o jej obniżeniu. Nie można zatem było zgodzić się z poglądem organu odwoławczego, że nie każe przesunięcie progu słuchu na jakiejkolwiek częstotliwości, czy też nie każde odbiorcze uszkodzenie słuchu skutkuje upośledzeniem sprawności narządu słuchu. Choroba zawodowa jest bowiem pojęciem prawnym, a nie medycznym i do jej stwierdzenia konieczne jest ustalenie uszkodzenia słuchu pozostającego w związku przyczynowym ze szkodliwymi warunkami pracy. Wielkość ubytku słuchu, czy też "obniżenie jego ostrości, które nie pociąga za sobą skutków zdrowotnych i społecznych" bądź "przesunięcie progu słuchu" to pojęcia, które nie znajdują żadnego uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa. W rozpoznawanej sprawie organy sanitarne w istocie do definicji choroby zawodowej wprowadziły pozaprawne kryteria wyprowadzone z argumentacji biegłych, dokonujących oceny stwierdzonego niedosłuchu z lekarskiego punktu widzenia, które nie miały charakteru wiążącego dla prawidłowej kwalifikacji prawnej schorzenia. Jeśli zatem rozpoznany u skarżącego niedosłuch odbiorczy obustronny wynoszący dla UP [...] dB a dla UL [...] dB wywołany był czynnikami zewnętrznymi, innych przyczyn uszkodzenia słuchu nie stwierdzono, brak było - zdaniem Sądu - podstaw do twierdzenia, iż ten nie kwalifikuje się do rozpoznania choroby zawodowej. Tym bardziej, że jak słusznie wskazał skarżący stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, co doprowadziło do wadliwego zastosowania normy prawa materialnego. Działając bowiem wbrew przewidzianemu w art. 7 Kpa obowiązkowi orzekające w sprawie organy sanitarne obydwu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, tj. nie ustaliły, czy skarżący zatrudniony był w warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego, czy też nie. Pominęły bowiem fakt, iż zakład pracy, w którym ostatnio skarżący pracował nie posiadał wyliczeń równoważnego poziomu dźwięku na pozostałych [...] oraz [...], tj. [...], na których skarżący również pracował (vide: dochodzenie epidemiologiczne oraz protokoły z przesłuchania stron S. W. i Z. C.). Tymczasem bez wyjaśnienia powyższego niemożliwe było jednoznaczne stwierdzenie, czy występujący w środowisku pracy hałas był czynnikiem szkodliwym dla zdrowia - stwarzającym ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego. Skoro więc w toku dochodzenia epidemiologicznego nie dokonano należytej oceny warunków pracy skarżącego, nie wyjaśniono bowiem wszystkich kwestii związanych z natężeniem hałasu, którego wielkości nie zostały zbadane w odniesieniu do wszystkich zajmowanych przez niego stanowisk, co legło też u podstaw wydanych orzeczeń lekarskich, decyzje organów sanitarnych obydwu instancji nie mogły się ostać. Jako wydane z naruszeniem art. 7, 77 i 80 kpa oraz § 1, 7 ust. 4 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.) podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędne będzie zatem w pierwszym rzędzie uzupełnienie materiału dowodowego o ustalenia warunków w środowisku pracy i występującego tam poziomu dźwięku na wszystkich zajmowanych przez skarżącego stanowiskach, w tym na ciężkim sprzęcie. Następnie celowe będzie ponowne zasięgnięcie opinii Instytutu Medycyny Pracy dla rozpoznania stanu zdrowa skarżącego, o ile zachodzić będą wątpliwości co do związku przyczynowego uszkodzenia słuchu z warunkami pracy. Dopiero na tej podstawie możliwe będzie rozstrzygnięcie sprawy przy uwzględnieniu stanowiska Sądu, iż sam zakres stwierdzonego ubytku nie ma znaczenia dla określenia choroby zawodowej. Wskazania co do dalszego postępowania pozostają aktualne, mimo wejścia w życie z dniem 3 września 2002 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Zgodnie bowiem z § 10 powołanego wyżej rozporządzenia postępowanie w sprawach rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. W tym stanie sprawy należało orzec jak w sentencji.