II SA/Ka 613/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie: WSA Stanisław Nitecki asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: ref. staż. Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2005 r. sprawy ze skargi F. M. i A.M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowanych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. z dnia [...] r., nr [...], 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości; Pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. zawiadomił o wszczęciu na wniosek F. M. postępowania w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego robót wykonanych w związku ze zmianami konstrukcji dachu budynku przy ul. [...] w R., należącym do D. i R.K. Jak wynika z akt sprawy wyrokiem z dnia 4 stycznia 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach w sprawie o sygn. II SA/Ka 2494/98 oddalił skargę R. i D.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. w przedmiocie pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku podano, że R. i D. K. wykonali roboty budowlane związane ze zmianą konstrukcji dachu na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji inwestorzy działali na własne ryzyko, nie można też podzielić ich argumentacji, że wykonali jedynie roboty zabezpieczające dach przed przeciekaniem, albowiem wykonali nowy dach dwuspadowy, odmienny od dotychczas istniejącego dachu płaskiego jednospadowego. Gdy roboty budowlane zostały wykonane, postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, wobec czego Wojewoda [...] prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, wskazując jednocześnie na możliwość rozważenia rozbiórki tej części obiektu budowlanego. Pismem z dnia [...] r. strony zostały zawiadomione o oględzinach budynku przy ul. [...] w R. W trakcie oględzin ustalono, że budynek został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę z [...] r. i posadowiony w odległości 3,5 m od granicy działki za zgodą wyrażoną przez F. M. w formie pisemnej. Jak wynika z dziennika budowy, [...] r. inwestor przystąpił do rozbiórki stropodachu i wzniósł więźbę dachową z deskowaniem i pokryciem z papy. Roboty zakończono [...] r. Mimo, że decyzja o pozwoleniu na zmianę konstrukcji dachu nie stała się ostateczna, wymiana dachu została zakończona, co inwestor uzasadnił nieskutecznością uprzednich napraw dachu. Z oględzin wynika, że wymiana dachu nastąpiła zgodnie z projektem zatwierdzonym nieostateczną decyzją Prezydenta R. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nakazał D. i R. K. przedstawienie oceny stanu faktycznego konstrukcji dachu, wykonanej w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony decyzją nieostateczną Prezydenta R. oraz przeprowadzenie rozbiórki części okapu dachu od strony północnej w budynku przy ul. [...] w R. Jako podstawa prawna decyzji podane zostały przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust.4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 19994 r. prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.). W uzasadnieniu podano, że inwestorzy z uwagi na konieczność wykonania prac zabezpieczających przystąpili do rozbiórki stropodachu na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na zmianę konstrukcji dachu z dnia [...] r., co nosiło znamiona samowoli budowlanej. Na skutek odwołania wniesionego przez właściciela sąsiedniej posesji F.M., decyzja ta została uchylona przez Wojewodę [...][...]r. Po ponownym rozpoznaniu wniosku inwestorów decyzją z [...] r. Prezydent Miasta R. udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych zmiany konstrukcji dachu w budynku na parceli nr [...] w R. Zaskarżona przez F. i A.M., decyzja ta została przez Wojewodę uchylona a postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę umorzone. Powołując się na praktykę orzeczniczą organ I instancji podał, że nie może zostać wydane na podstawie art. 48 ustawy prawo budowlane nakazanie rozbiórki części budynku wybudowanej bez pozwolenia, jeżeli dobudowa tej części nastąpiła po częściowej rozbiórce budynku i została połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna rozbiórka wymagałaby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Oceniono, że nakaz rozbiórki dachu i przywrócenie stanu poprzedniego nie znajduje logicznego uzasadnienia. W trakcie oględzin ustalono nadto, że długość okapu od strony działki sąsiedniej wynosi ok. 95 cm, co stanowi odstępstwo od rozwiązania przyjętego w projekcie i jest sprzeczne z przepisem § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie . Okoliczność ta uzasadnia zatem zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego nałożenie obowiązku wykonania określonych robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Oceniono, że zmiana konstrukcji dachu nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 prawa budowlanego. Odwołanie od tej decyzji wniósł zarówno R.K. jak i A. i F. M. Inwestor podniósł, że okap dachu nie pogarsza sytuacji sąsiedniej działki, jego skrócenie nie jest możliwe ze względu na konieczność ingerencji w konstrukcję żelbetową stanu istniejącego, a okap stanowi zadaszenie balkonu o wysięgu1,2 m. A. i F. M. wnosząc o uchylenie decyzji I instancji podnieśli, że działania organu zmierzają do legalizacji samowoli budowlanej, wysunęli przy tym również zarzuty dotyczące położenia budynku względem granicy z ich działką i istniejących z tej strony okien. Podkreślili, że nie mają dla nich znaczenia zmiany dachu od strony północnej, interesuje ich natomiast cały dach a szczególnie jego południowa strona, granicząca z ich działką. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu podano, że zgodne z zasadą art. 7 k.p.a. uwzględniania słusznego interesu obywateli, odnoszącą się też do zasad interpretacji prawa materialnego, jest uznanie przez organ I instancji braku przesłanek do wydania na podstawie art. 48 prawa budowlanego nakazu rozbiórki. Za sprzeczne z prawem uznano orzeczenie w części dotyczącej rozbiórki części dachu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tym zakresie wskazano, że okap ten nie pomniejsza odległości zabudowy od granicy z działką sąsiednią, albowiem odległość dachu od granicy jest mniejsza niż znajdującego się poniżej balkonu. Uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania uzasadniono brakiem ustaleń organu co do jakości wykonanych robót. Skargę na decyzję organu odwoławczego do sądu administracyjnego wnieśli F. i A.M., wskazując na długi okres prowadzenia sprawy i wyrażając niezadowolenie ze stanowiska organu, sprowadzającego się do uznania przebudowanego dachu za połączony trwale z bryłą budynku i nie podlegający rozbiórce. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi, podając iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do jakości wykonanych robót budowlanych. Do wykonanych robót nie może natomiast mieć zastosowania art. 48 prawa budowlanego, zaś nakazana przez organ I instancji rozbiórka części dachu jest wadliwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że w budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...] w R. przy ul. [...] został zmieniony dach. W miejsce dachu płaskiego jednospadowego inwestorzy wznieśli dach dwuspadowy o odmiennej konstrukcji niż poprzedni. Bezsporne jest również, że zmiany tej dokonali dysponując wyłącznie nieostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z przepisem art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (aktualnie tekst jedn. Dz. U z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane prowadzone bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu, stanowią samowolę budowlaną, podlegającą rygorom prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 7 prawa budowlanego, przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Rygory dotyczące skutków samowoli budowlanych, zależą od rodzaju wykonanych lub prowadzonych robót. Uwzględniając brzmienie prawa budowlanego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wybudowanie lub budowa obiektu bez wymaganego zezwolenia podlegały sankcji z art. 48 prawa budowlanego. Natomiast prowadzenie bez zezwolenia robót budowlanych innych niż budowa (montaż, remont, rozbiórka) podległo rygorom przewidzianym w art. 50 i 51 prawa budowlanego. Ustalenie reżimu prawnego dla określonej sytuacji faktycznej uzależnione było zatem od kwalifikacji prowadzonych lub wykonanych robót budowlanych. Zgodnie z definicjami legalnymi zawartymi w art. 3 prawa budowlanego, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6). Przez remont natomiast należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszczalne jest stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8). W rozpatrywanym przypadku inwestorzy wymienili w budynku dach, zmieniając jego dotychczasową konstrukcję w zasadniczy sposób. Wykonanych robót nie można zatem zaliczyć do remontu w rozumieniu prawa budowlanego, nie stanowił on również montażu obiektu budowlanego czy też rozbiórki. Wykonane prace należy natomiast zakwalifikować jako przebudowę obiektu budowlanego, uległa bowiem zmianie jego konstrukcja, kształt i wygląd. Ze względu na rodzaj wykonanych robót budowlanych, dla usunięcia skutków stwierdzonej samowoli budowlanej nie było możliwe zastosowanie reżimu przewidzianego w art. 50 i 51 prawa budowlanego. Przepis art. 51 ust. 4 prawa budowlanego ma bowiem zastosowanie wyłącznie w stosunku do robót objętych dyspozycją art. 50 ust. 1 tego prawa. Jeżeli wykonane roboty, tak jak w niniejszym przypadku, nie należą do kategorii robót budowlanych nie będących budową, dla usunięcia skutków stwierdzonej samowoli winien znaleźć zastosowanie przepis art. 48 prawa budowlanego. Dla odstąpienia od wskazanych reżimów prawnych nie mogły stanowić uzasadnienia względy celowości czy słuszności, czy powoływanie się na procesową zasadę uwzględniania słusznego interesu strony. W sytuacji wielości stron postępowania o sprzecznych interesach zasada ta nie może usprawiedliwiać odstępstwa od literalnego brzmienia przepisów prawa. Sąd nie podzielił także stanowiska wyrażonego sporadycznie w orzecznictwie, na jakie powołał się organ I instancji, że na podstawie art. 48 prawa budowlanego nie można orzec o nakazie rozbiórki części obiektu budowlanego, jeżeli samowolna dobudowa została podjęta po uprzedniej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna rozbiórka wymagałaby jednocześnie nakazania doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Art. 48 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji, dotyczył zarówno budynku jak i jego części, wybudowanych bez wymaganego zezwolenia, zaś przepisy prawa budowlanego nie wyjaśniają co należy rozumieć przez "część obiektu budowlanego", w szczególności nie czynią rozróżnienia między częścią powiązaną konstrukcyjnie z dawną substancją budynku i częścią dającą się fizycznie oddzielić od pierwotnej części obiektu. Skoro rozróżnienia takiego nie wprowadza ustawodawca, to zgodnie z interpretacyjną regułą lege non distinquente rozróżnienia takiego, mającego wpływ na zakres art. 48 prawa budowlanego, nie można wprowadzać na etapie interpretacji przepisu. W świetle przepisu art. 48 prawa budowlanego, jego reżimowi podlega każdy budynek lub jego część wykonana bez wymaganego zezwolenia, zaś faktyczny sposób przeprowadzenia rozbiórki jest sprawą inwestora, a nie organu orzekającego (por. na ten temat J. Siegień: Prawo budowlane. Komentarz. Warszawa 2002, s. 254). Za wadliwe i sprzeczne z przepisem § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 140), Sąd ocenił również rozstrzygnięcie organu odwoławczego, dotyczące kwestii okapu dachu. Przepis ten, w przypadku pomniejszania przez wystające części budynku wymaganych minimalnych odległości od granicy, wprowadza dwie niezależne wielkości dla dwóch różnych kategorii części budynku: okapów i gzymsów oraz balkonów lub loggi. Wielkości te są wprowadzone dla każdej z kategorii części obiektu i w odniesieniu do każdej z nich liczone w stosunku do granicy działki. Na dopuszczalne wielkości pomniejszeń odległości gzymsów i okapów nie mogą zatem wpływać modyfikująco odległości balkonów od granicy działki. Mając na uwadze przedstawione argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją art. 152 PoPPSA, do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.