II SA/Ka 615/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant st. sekr. sądowy Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi T. M. na postanowienie Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego w sprawie o przejazd po drogach publicznych bez zezwolenia stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia Decyzją Nr [...] z dnia [...] roku wydaną w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...], sierżant sztabowy A.B. działający z upoważnienia Komendanta Miejskiego Policji w G. nałożył na G. i T. M., właścicieli pojazdu [...] nr rej. [...] karę pieniężną w wysokości [...] zł za brak dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych i [...] zł za brak zaświadczenia lub wypisu z posiadanego zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Decyzja ta została przekazana kierowcy prowadzącemu pojazd kontrolowany w dniu przeprowadzonej kontroli. Decyzja zawierała pouczenie, iż służy od niej odwołanie w terminie 14 dni od dnia wręczenia kontrolowanemu decyzji. Strona nadała przesyłkę pocztową poleconą zawierającą odwołanie w dniu [...] roku. W odwołaniu podniesiono, iż art. 103 ustawy o transporcie drogowym dawał przedsiębiorstwu zarejestrowanemu przed dniem wejścia w życie ustawy 2 lata czasu na załatwienie formalności związanych z uzyskaniem zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej gospodarczej. Nadto załączono kserokopię dowodu opłaty drogowej informując, że kierowca na pewno posiadał ją w trakcie wykonywania transportu drogowego. Postanowieniem z dnia [...] roku Nr [...] wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. Zastępca Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji [...] A.C. powołując się na upoważnienie Wojewódzkiego Komendanta Policji stwierdził, iż odwołanie od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w G. zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Jednocześnie w dniu [...] roku [...] A. C. wystąpił do strony z propozycją dokonania za jej zgodą w trybie art. 155 k.p.a. zmiany wydanej przez Komendanta Miejskiego Policji w G. decyzji polegającej na anulowaniu kary pieniężnej w kwocie [...] zł nałożonej na podstawie art. 33 w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Od postanowienia niniejszego została skierowana przez przedsiębiorcę T. M. skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze tej zwrócono się o anulowanie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w G. i postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. Skarżący w skardze swojej wyraził swoje zdziwienie wobec braku rozpoznania merytorycznie jego odwołania tylko ze względu na uchybienie terminowi do wniesienia środka odwoławczego. Powołał się również na pismo Komendy Wojewódzkiej Policji, w którym dopatrzono się wydania decyzji z naruszeniem prawa, jednak jej nie anulowano. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia wskazując na uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowił uzupełnić materiał dowodowy zawarty w sprawie i w tym celu zwrócił się do Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji o przekazanie informacji czy w dniu wydawania zaskarżonego postanowienia podinspektor A. C. był upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych i postanowień w sprawach odwołań od decyzji wydawanych w I instancji na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] roku i zmieniającej ją decyzji nr [...] wydanych przez Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone. Zatem zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawa ta podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - zwanej dalej p.p.s.a. W konsekwencji oznacza to, że stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652) sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Powyższe oznacza konieczność przeprowadzania przez sądy administracyjne kontroli zarówno co do zgodności stanowiska organów administracji przedstawionych w ich rozstrzygnięciach z przepisami prawa materialnego ale również w zakresie zgodności ze stosowanymi w toku postępowania przepisami postępowania administracyjnego. Zgodnie z powyższym, rozpoznając skargę T. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na względzie treść art. 134 p.p.s.a., a zatem nie będąc związany granicami skargi, co oznacza między innymi uprawnienia do jej uwzględnienia również ze względu na inne uchybienia niż te, które przytoczyła strona skarżąca, uznał w ramach przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych niż podniesione w skardze przyczyn. Należy bowiem stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, a to z naruszeniem przepisów art. 124 § 1 k.p.a. w związku z art. 268a k.p.a. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w aspekcie prawa procesowego Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważania swoje rozpoczął od kontroli treści upoważnienia Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji dla wydającego zaskarżone postanowienie [...] A. C. W pierwszej kolejności podnieść należy, iż zgodnie z art. 124 § 1 kpa postanowienie powinno zawierać m.in. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. W postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, w oparciu o art. 6a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 30, poz. 179), jako organ I instancji był komendant powiatowy (miejski) Policji, a organem wyższego stopnia w stosunku do komendanta powiatowego (miejskiego) Policji - komendant wojewódzki Policji. Jak z powyższego wynika, podpisany na decyzji Zastępca Wydziału Ruchu Drogowego [...] A. C. nie był organem administracji właściwym do wydawania rozstrzygnięć w imieniu Policji. Należy zauważyć, iż ustawa o Policji w przeciwieństwie do innych ustaw, przykładowo rzecz biorąc do ustaw z zakresu prawa ustrojowego, nie przewiduje możliwości scedowania jednoosobowej reprezentacji do załatwiania spraw indywidualnych w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji na innych funkcjonariuszy Policji. Możliwość taką daje wyłącznie przepis art. 268a k.p.a, z którego treści wynika jednoznacznie, iż organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym czasie i zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny, dołączył do akt sprawy pismo Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji [...] Z. Z. wskazujące, iż upoważnienie do wydawania decyzji w imieniu Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji zawarte jest w decyzji nr [...] Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] roku wydanej na podstawie art. 268a k.p.a. w sprawie upoważniania naczelników wydziału i ich zastępców do załatwiania określonych spraw w imieniu Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. i decyzji nr [...] z dnia [...] roku zmieniającej decyzję nr [...]. Treść wskazanych decyzji znana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu stanowi między innymi, iż Ś. Komendant Wojewódzki Policji upoważnia naczelników Wydziału Ruchu Drogowego i ich zastępców do wydawania indywidualnych decyzji w zakresie kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższe upoważnienie nie spełnia wymogów zawartych w treści art. 268a k.p.a., w konsekwencji zaskarżone postanowienie nie spełnia wymogów opisanych w treści art. 124 § 1 k.p.a., a zatem dotknięte jest ono wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższe stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął po przeprowadzeniu analizy porównawczej analogicznych co do treści art. 268a k.p.a. zapisów zawartych w ustawach szczególnych, w szczególności zapisu art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 13, poz. 74), z art. 39 ust. 4 tej ustawy, czy art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 587), art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (Dz.U. Nr 91, poz. 578). W regulacjach tych często możliwość udzielenia upoważnienia danemu pracownikowi uzależniona została od sprawowania określonej funkcji czy stanowiska, co ustawodawca wyraźnie określił. Osobą taką przykładowo w świetle art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym jest starosta, który może upoważnić wicestarostę, poszczególnych członków zarządu powiatu, pracowników starostwa, powiatowych służb, inspekcji i straży oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu do wydawania w jego imieniu decyzji. Przepis ten zawiera zamknięty katalog osób, którym starosta może udzielić upoważnienia, a wśród nich obok m.in. pracowników starostwa czy powiatowych służb wymienia kierownika jednostki organizacyjnej. Odmienną regulację zawiera przykładowo art. 21 pkt 1a ustawy o drogach publicznych, pozwalając zarządcy drogi upoważnić pracowników urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy lub jednostki będącej zarządem drogi, a zatem imiennie określonych pracowników zatrudnionych we wskazanych urzędach. Tak też stanowi zawarty w art. 268a k.p.a. zapis nie pozwalający scedowania uprawnień właściwego organu na niepersonifikowane stanowiska służbowe lecz pozwalający wyłącznie na udzielenie zindywidualizowanemu pracownikowi pisemnego upoważnienia do załatwiania spraw w imieniu upoważniającego w określonym czasie i zakresie. Brak takiego upoważnienia skutkuje naruszeniem przepisów o właściwości co jest podstawą stwierdzenia nieważności wydanego rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia obarczonego kwalifikowaną wadą, wychodząc poza granice skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. SW