II SA/Ka 624/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia WSA Włodzimierz Kubik ( spr.) Asesor WSA Iwona BoguckA Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi F. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie warsztatu krawieckiego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta K. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 10 ( sł. dziesięciu ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. opartą na art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) Prezydent K. udzielił M. i J. K. pozwolenia na użytkowanie warsztatu krawieckiego zlokalizowanego na posesji przy ulicy [...] w K. Przedmiotowa decyzja dotyczy samowolnie wykonanej w [...] r. nadbudowy nad garażami wybudowanymi w latach 80-tych w odległości 30-40 cm od granicy z sąsiednią działką Od decyzji tej odwołał się F. G. właściciel sąsiedniej nieruchomości, kwestionując, użyte w decyzji określenie "warsztat krawiecki" – w jego opinii jest to bowiem zakład produkcyjny tkacko-krawiecki pracujący na trzy zmiany. Podniósł także, że w związku ze zrealizowaną na sąsiedniej działce dobudową budynku gospodarczego do budynku jednorodzinnego nastąpiło znaczne pogorszenie warunków korzystania z jego działki z powodu hałasu przenikającego z przedmiotowego obiektu, a nadto podał, że dobudowany obiekt został zlokalizowany 40 cm od granicy jego działki, a nie jak podano w uzasadnieniu decyzji w granicy nieruchomości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach swojego rozstrzygnięcia podał on, że ewentualne odstępstwa - podnoszone w odwołaniu – od warunków użytkowania obiektu w trakcie jego eksploatacji będą podlegać kontroli właściwych służb inspekcji pracy i nadzoru budowlanego. Odnośnie hałasu przenikającego na działkę sąsiednią w sprawie tej było prowadzone postępowanie przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. , który nie wniósł sprzeciwu w zakresie wymagań higieniczno-zdrowotnych do użytkowania przedmiotowego obiektu. Lokalizacja warsztatu w odległości 40 cm od granicy działki nie stoi na przeszkodzie realizacji przez sąsiadów budowy obiektu budowlanego w granicy nieruchomości, przestrzeń o szerokości 40 cm może zostać bowiem zamknięta, nadto inwestor wyraził na to zgodę. W trakcie postępowania odwoławczego Wojewoda złożył wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o zbadanie czy w sprawie nie zachodzą okoliczności o jakich mowa w art. 37 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane i uzyskał pozytywną opinię tego organu. Przedmiotowa budowa została rozpoczęta w oparciu o nieostateczną decyzję Prezydenta K. z dnia [...] r. udzielającą pozwoleniu na budowę w oparciu o przedłożony projekt nadbudowy budynku mieszkalnego. Rozstrzygnięcie to uchylił Wojewoda K. decyzją z dnia [...] r. Następnie z uwagi na kontynuowanie robót budowlanych mimo uchylenia przez organ II instancji pozwolenia na budowę, Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r. nakazał inwestorom wstrzymanie robót budowlanych nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności i wyznaczając termin złożenia dokumentów w celu ewentualnej legalizacji budowy. Jeszcze przed wydaniem przez organ I instancji powyższej decyzji inwestorzy złożyli wniosek o zmianę sposobu użytkowania wybudowanych pomieszczeń na pracownię krawiecką. W wyniku rozpoznania tego wniosku została wydana przez Prezydenta Miasta K. w dniu [...] r. decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie warsztatu krawieckiego. Decyzję tę w dniu [...] r. a więc już pod rządami ustawy z dnia [...] r. Prawo budowlane , uchylił w całości Wojewoda [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach swojego rozstrzygnięcia wskazał on, że realizacja wykonanej nadbudowy budynku mieszkalnego w sposób niedopuszczalny pogorszyła własności użytkowe sąsiedniej działki należącej do Państwa G. uniemożliwiając możliwość realizacji na niej drugiego budynku mieszkalnego. Pismem z dnia [...] r. J. K. jeden z inwestorów i współwłaściciel nieruchomości na której zostały wykonane roboty budowlane, złożył w Urzędzie Miasta oświadczenie o wyrażeniu zgody na dobudowanie przez skarżącego budynku mieszkalnego do przedmiotowego budynku warsztatowego. Następnym rozstrzygnięciem jakie zapadło w sprawie była dopiero opisana na wstępie decyzja Prezydenta K. z dnia [...] r. poprzedzona skargą na bezczynność organu złożoną przez F. G. do Wojewody. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego F. G. wniósł o unieważnienie decyzji organów I i II instancji podnosząc argumenty zbliżone do zgłoszonych w odwołaniu od rozstrzygnięcia Prezydenta K. wskazując tym razem na usytuowanie przedmiotowego warsztatu w odległości 30 cm od granicy działki. Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi podtrzymując treść wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie do końca z powodów w niej podniesionych. Zgodnie jednak z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270)- dalej zwanej ustawą – PoPPSA- Sąd miał obowiązek rozstrzygać w granicach przedmiotowej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przede wszystkim Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) uznał, że nie może się ona ostać albowiem wydana została, bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy koniecznego do końcowego jej rozstrzygnięcia. W pierwszym rzędzie przyjdzie wskazać, iż chociaż pierwsze decyzje w sprawie zostały wydane już w [...] r., a więc postępowanie administracyjne toczyło się blisko 8 lat, sprawa ta nie została w dostateczny sposób wyjaśniona. Jak wynika ze skrótowego przedstawienia toku postępowania w sprawie i ustaleń faktycznych zawartych w aktach sprawy, poza sporem pozostaje, iż prace budowlane na przedmiotowym obiekcie miały miejsce pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. i wymagały przed ich rozpoczęciem uzyskania pozwolenia na budowę. W aktach sprawy brak jest jednak decyzji Prezydenta Miasta K. udzielającej pozwolenia na przedmiotową budowę a także decyzji Wojewody [...] uchylającej tę decyzję (informację o tych decyzjach Sąd czerpał z relacji zamieszczonych w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji a także poprzedzającej ją decyzji I instancji). W związku z tym nie znane są motywy wyżej wymienionego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, nie wiadomo też w szczególności czy wydana decyzja miała charakter merytoryczno-reformacyjny, czy też kasacyjny. Bezsporne jest jednak, iż pierwotnym celem budowy miało być powiększenie powierzchni mieszkaniowej a wydane i następnie uchylone przez organ odwoławczy pozwolenie na budowę dotyczyło rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Powyższe wynika z projektu dołączonego do akt sprawy. W aktach sprawy brak także informacji o badaniu kwestii legalności dobudowanych do budynku mieszkalnego w latach 80 – tych pomieszczeń garażowych (budynku gospodarczego) na których zrealizowano przedmiotową nadbudowę. Tymczasem informacja taka powinna znaleźć się w aktach sprawy, bowiem udzielone pozwolenie na użytkowanie warsztatu krawieckiego miało w istocie także charakter pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania wcześniej wybudowanych garaży. Zważyć też przyjdzie, że tryb uzyskiwania zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych został uregulowany w art. 44 Prawa budowlanego z 1974 r., a nie w art. 42 tej ustawy na którą to podstawę prawną powołały się organy obu instancji. W tym miejscu należy też wytknąć organom obu instancji, iż w prowadzonym postępowaniu w stosunku do zmiany sposobu użytkowania garaży, jeśli zostały one dobudowane zgodnie z ówczesnymi przepisami, zastosowanie winny znaleźć zgodnie z normą zawartą w art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. przepisy tej ostatniej ustawy, a nie ustawy z 1974 r. Wskazane dotychczas braki postępowania nie są jednak główną przyczyną uchylenia decyzji obu instancji. Głównym powodem takiego rozstrzygnięcia było bowiem to, że kontrolowanej sprawie nie było prowadzone wymagane przepisami prawa postępowanie w kierunku możliwości zastosowania art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Prowadzenie postępowania w kierunku legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o przepis art. 40 a następnie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. może tymczasem wchodzić w grę dopiero po wykluczeniu w toku postępowania administracyjnego przesłanek zastosowania art. 37 tej ustawy. Powyższe wynika z hipotezy normy zawartej w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodnie z którą przepis ten ma zastosowanie jeśli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37. W aktach sprawy w szczególności brak informacji czy obowiązujący w chwili rozpoczęcia budowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał usytuowanie przedmiotowego warsztatu krawieckiego na działce inwestorów. Dodatkowo zauważyć przyjdzie iż organy obu instancji nie ustosunkowały się do wielokrotnie podnoszonego przez skarżącego zarzutu, że w gruncie rzeczy użytkowany na sąsiedniej działce obiekt z uwagi na zainstalowane w nim maszyny i urządzenia może mieć w rzeczywistości charakter zakładu produkcyjnego a nie warsztatu. Powyższe twierdzenia znajdują tymczasem częściowe potwierdzenie w zamieszczonej w aktach inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Przedmiotowy obiekt ma bowiem powierzchnię 190 m² i może w nim znaleźć zatrudnienie 12 osób na jednej zmianie. Rozważenia wymagało także czy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany nie spowodował niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia (chodzi tutaj o jego usytuowanie w odległości 30-40 cm od granicy sąsiedniej działki, a także przenikający na sąsiednią działkę hałas spowodowany pracą zainstalowanych w obiekcie urządzeń). Wskazać też należy iż w oparciu o zastosowany w sprawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. organy orzekające miały nie tylko prawo, ale i obowiązek nałożenia na inwestorów wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, czego jednak nie uczyniły. W szczególności takiego nakazu nie mogło zastąpić nie mające mocy prawnej (ze względu na chociażby brak odpowiedniego umocowania od drugiej współwłaścicielki) oświadczenie woli J. K. wyrażające zgodę na dobudowę do przedmiotowego obiektu wznoszonego w przyszłości na działce skarżącego budynku mieszkalnego. Stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu organu II instancji o możliwości wypełnienia odcinka przestrzeni między granicą a wzniesionym obiektem z oczywistych względów nie może także zastąpić omawianego nakazu. Organ odwoławczy mając prawdopodobnie świadomość wyżej opisanych braków postępowania, próbował je uzupełnić zwracając się o opinię w sprawie możliwości zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Organ ten poprzestał jednak tylko na zbadaniu niektórych dokumentów (w szczególności braku sprzeciwu Państwowej Inspekcji Pracy i Powiatowego Inspektora Sanitarnego, a także omawianego wyżej dokumentu obejmującego inwentaryzację wykonanych robót budowlanych). Odesłał natomiast Wojewodę w kwestii ustalenia zgodności zrealizowanej samowolnie inwestycji z zapisami planu miejscowego, do Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta K. Tymczasem w świetle wyżej poczynionych przez Sąd ustaleń, wyjaśnienie tej kwestii łącznie z właściwym zakwalifikowaniem wzniesionego obiektu budowlanego (warsztat czy zakład produkcyjny) ma w sprawie podstawowe znaczenie. W myśl bowiem art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane mogły być budowane – pod rządami tej ustawy - wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Przez przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym należy zaś rozumieć zarówno ustalenia planów miejscowych, jak też przepisy ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, w których bezpośrednio zostały ustalone zasady budowlanego wykorzystania gruntów. Dostrzeżone przez Sąd naruszenia prawa materialnego jak i uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu przepisów ustawy – PoPPSA. Wskazane uchybienia winny więc zostać wyeliminowane w toku ponownego rozpoznania sprawy. W postępowaniu tym w pierwszym rzędzie właściwy będzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Organ ten winien wyjaśnić nasuwające się w sprawie wątpliwości w drodze orzeczenia wydanego zgodnie z przepisami kpa opartego o art. 37 ust. 1 lub art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśni także, czy w sprawie nie zachodzą okoliczności związane z samowolną zmianą sposobu użytkowania wybudowanego w latach 80 –tych budynku gospodarczego na którym dokonana została sporna nadbudowa i wyda stosowne rozstrzygnięcia w tej sprawie kierując się wskazaniami zawartymi w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny będący właściwym do rozpoznania tej sprawy na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) kierując się wskazaniami zawartymi w art. 135 ustawy PoPPSA - uchylił decyzje organów obu instancji. Punkt pierwszy sentencji orzeczenia został oparty na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy PoPPSA. Uwzględniając skargę orzeczono o niewykonalności zaskarżonej decyzji w całości zgodnie z dyspozycją art. 152 przywołanej ustawy. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 cytowanych wyżej przepisów wprowadzających.