II SA/Ka 629/03

Dnia 17 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie: NSA Szczepan Prax Asesor WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 stycznia 2005 roku, sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. –B. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zgody na wykonanie zjazdu z drogi publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją postanowienia Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w B.-B. z dnia [...], Nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem złożonym w dniu [...] A. S. zwrócił się do Miejskiego Zarządu Dróg Publicznych w B.-B z prośbą o wyrażenie zgody na dojazd do parceli nr [...], położonej w B.-B. przy ulicy [...]. Obowiązek uzgodnienia dostępu do drogi publicznej i wjazdu został nałożony na A. S., jako na inwestora w decyzji Prezydenta Miasta B.-B. z dnia [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy obiektu mieszczącego zakład fryzjerski i sklep wielobranżowy. Rozpoznając wniosek inwestora Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w B.-B. postanowieniem z dnia [...], Nr [...] nie wyraził zgody na lokalizowanie projektowanej zabudowy wraz z wjazdem od strony ulicy [...]. Jako podstawę formalnoprawną swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś jako podstawę prawa materialnego przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2000 roku, Nr 71, poz. 838). W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że wniosek inwestora skierowany został do zaopiniowania przez Komisję ds. Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego przy Wydziale Komunikacji Urzędu Miejskiego w B.-B., gdzie uzyskał negatywną opinię. Stwierdzono także, że wnioskowane zagospodarowanie uniemożliwia wykonanie parkingu. W zażaleniu na to postanowienie (nazwanym "odwołaniem"), skarżący wyraził niezadowolenie z treści rozstrzygnięcia i wskazał, że wymogi odnośnie zabezpieczenia miejsc parkingowych może kwestionować wyłącznie organ wydający pozwolenie na budowę, a zatem w jego ocenie organ pierwszej instancji wykroczył poza swoje kompetencje. Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego (wizji lokalnej) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją postanowiło utrzymać w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, błędnie określając je mianem decyzji w sentencji swojego orzeczenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że dokonana przez niego ocena dowodów uniemożliwia uwzględnienie zażalenia. Stwierdził, że wydawane przez zarządcę drogi postanowienia (decyzje) na podstawie art. 21 ust. 1 i ust. 1a ustawy o drogach publicznych wydawane są w ramach uznania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego za utrzymaniem w mocy zaskarżonego postanowienia przemawia konieczność ograniczania ilości zjazdów z drogi głównej w celu eliminacji miejsc kolizyjnych. Wskazał przy tym na regulacje zawarte w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) stwierdzając, że dopuszczenie do urządzenia kolejnego zjazdu w odległości 20-25 metrów od już istniejącego byłoby sprzeczne z wymogami powołanego rozporządzenia. W skardze na tą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący podniósł, że organ odwoławczy nienależycie rozpatrzył wszystkie argumenty przedstawione przez skarżącego podczas wizji lokalnej, jak również nie uwzględnił interesu społecznego, jak i interesu samego skarżącego. Wskazał, że w okolicach planowanej inwestycji jest sporo zjazdów z ulicy [...] tak do posesji, jak i do obiektów usługowych, a niektóre urządzenia drogowe stanowią w jego ocenie znacznie poważniejsze zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, aniżeli planowana przez niego inwestycja. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga musiała zostać uwzględniona, aczkolwiek z przyczyn odmiennych, aniżeli w niej podnoszone. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.), zwanej dalej p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności wskazać należy, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zapadło w formie postanowienia, a jak wskazał ten organ podstawą jego wydania stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych. Co prawda w postanowieniu tym wskazano na przepis art. 106 § 5 kpa, to jednak zgodnie z art. 106 § 1 i 2 kpa postanowienie na podstawie tego przepisu wydawane jest tylko w sytuacji, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, a ponadto na wniosek organu załatwiającego sprawę, w której wymagane jest takie stanowisko. Wobec powyższego należy zwrócić uwagę, iż wyrażenie zgody w rozpatrywanej sprawie nie miało charakteru współdziałania organów uregulowanego w przepisie art.106 kpa, gdyż żaden przepis prawa materialnego nie uzależnia wydania decyzji (w tym wypadku mogłoby chodzić o pozwolenie na budowę) od zajęcia stanowiska przez inny organ. Jakkolwiek w przepisie tym przykładowo wymienia się zgodę, to jednak nie o zgodzie uregulowanej w przepisach ustawy o drogach publicznych traktuje, bo jej wydanie nie jest wymaganym prawem warunkiem wydania pozwolenia na budowę, chociaż przepis §14 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690) wymaga zapewnienia dostępu zabudowań do drogi publicznej. W tym miejscu przywołać wypadnie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2003 roku, sygn. akt IV SA 2605/00 (ONSA z 2004 roku, Nr 2, poz. 58), w którym rozróżnia się zgodę, będącą przedmiotem niniejszej sprawy, oraz uzgodnienie w trybie art.32 ust.1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Tak więc wyrażenie bądź nie wyrażenie zgody na budowę zjazdu przez zarządcę drogi, wydawane w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych (art. 20 pkt 8, art. 29 pkt 2) nastąpić może wyłącznie w formie decyzji administracyjnej, z kolei uznaniowy charakter rozstrzygnięcia dodatkowo przesądza o takiej właśnie formie. Zatem wydanie przez organ pierwszej instancji postanowienia w sprawie, która winna była zostać zakończona decyzja administracyjną stanowi rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Konsekwencją powyższych rozważań jest ustalenie, że także zaskarżona decyzja dotknięta jest tą samą kwalifikowaną wadą prawną, a to z tej przyczyny, iż utrzymuje w obrocie prawnym rozstrzygnięcie wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że organ odwoławczy rozpoznając wniesione przez skarżącego odwołanie, jako zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji, wydał decyzję, podczas, gdy forma tego rozstrzygnięcia winna była przybrać postać postanowienia. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nieważność taka, o ile nie została stwierdzona w postępowaniu administracyjnym, o tyle musiała zostać uwzględniona w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a., w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn, zm.). W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł po myśli art. 152 p.s.a., natomiast o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.s.a.