II SA/Ka 634/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant sekr.sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2004 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę o d d a l a s k a r g ę Kierownik Urzędu Rejonowego w W. decyzją z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany, udzielił J. J. pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego z piętrem mieszkalnym, przyłącza wodociągowego oraz bezodpływowego osadnika ścieków na parceli nr [...] zlokalizowanej w R. przy ulicy [...]. W dniu [...] r. D. J. współwłaścicielka działki sąsiadującej z terenem inwestycji zwróciła się do organu architektoniczno-budowlanego o udzielenie informacji "czy zostało wydane pozwolenie na budowę" spornej inwestycji. Po uzyskaniu żądanej informacji D. J. pismem z dnia [...] r. domagała się wyjaśnień przyczyn, dla których wydano decyzję o pozwolenie na budowę w granicy działki bez jej zgody. Podkreśliła przy tym, iż przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji "nakazywały taką zgodę pisemną uzyskać". Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta Powiatu [...] wznowił postępowanie administracyjne w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego z piętrem mieszkalnym, z przyczyn określonych w art.145 § 1 pkt 4 kpa. Następnie ten sam organ decyzją z dnia [...] r. stwierdził, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenia z przyczyn określonych w art.146 § 2 kpa. W uzasadnieniu decyzji podano, iż wznowienie postępowania nastąpiło na wniosek strony, która nie brała udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Po czym organ wskazał, iż ponownie przeanalizował zatwierdzony projekt i ustalił, iż odległość pomiędzy budynkiem mieszkalnym D. J., a budową nowo- powstałego obiektu wynosi 8 m. Obiekt ma być zrealizowany w granicy i przylegać do budynku gospodarczego na działce sąsiedniej, a zgoda właściciela tej działki nie jest obecnie wymagana. Przywołano na tę okoliczność orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 1999 r. sygn. 9/98. W odwołaniu D. J. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i "cofnięcia" pozwolenia na budowę. Podkreśliła to, iż przy wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę została pominięta jako strona postępowania, mimo iż projektowana budowa miała być usytuowana w granicy jej działki. Uznała, iż to pominięcie nie było przypadkowe i wynikało z konsekwentnej odmowy wyrażenia zgody na budowę w granicy. Odwołująca podała, że pawilon służący "nieokreślonej liczbie osób" pozbawi dom jednorodzinny "jakiejkolwiek intymności" i stwierdziła, że organ I instancji dokonał błędnej interpretacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na które powołał się w uzasadnieniu decyzji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy aprobując w pełni pogląd prawny wyrażony w decyzji I instancji wyjaśnił odwołującej, iż we wznowieniowym postępowaniu rozstrzyga się sprawę w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dacie orzekania. Obecnie przepisy nie przewidują wymogu zgody sąsiada na sytuowanie obiektu w granicy, a projektowany budynek nie utrudni dostępu światła naturalnego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku jednorodzinnym usytuowanym na sąsiedniej działce w odległości ponad 8 m od projektowanego obiektu. Wskazano jeszcze i na to, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co wynika z decyzji Burmistrza Miasta R. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W skardze D. J. powtórzyła argumenty zaprezentowane uprzednio w odwołaniu dodając, iż nie żądała wznowienia postępowania administracyjnego tylko wyjaśnienia przyczyn, dla których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę obiektu w granicy bez jej zgody. W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono postulował jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska. Sąd administracyjny zważył, co następuje: Kontroli legalności sprawowanej przez Sąd stosownie do art.21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz.368 z późn. zm.) obowiązującego w dniu wniesienia skargi, a obecnie na podstawie art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) zwanej dalej ustawę wprowadzającą, poddana została decyzja administracyjna kończąca postępowanie wznowieniowe, a oparta o art.151 § 2 kpa. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art.146, organ administracji państwowej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z kolei przywołany w tym przepisie art.146 kpa § 2 wprowadza negatywną przesłankę ograniczającą dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnych w trybie wznowieniowym w sytuacji, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Przed dokonaniem oceny legalności zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z przywołanym art.151 § 2 kpa i art.146 § 2 kpa wskazać należy, iż w świetle materiałów zgromadzonych w aktach, nie budzi wątpliwości Sądu to, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] r. Skarżącej doręczono decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji natomiast nie powiadomiono jej w ogóle o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę, jak i nie doręczono decyzji zapadłej w tej sprawie (decyzji z dnia [...] r.). Skarżąca jako współwłaścicielka nieruchomości sąsiadującej z parcelą o nr [...] miała niewątpliwie przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę i bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Pozbawienie strony udziału w postępowaniu bez winy tej strony stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, a to stosownie do art.145 § 1 pkt 4 kpa. Ta przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego różni się tym od innych podstaw wznowieniowych, że jej zaistnienie nie upoważnia właściwego organu do wznowienia postępowania z urzędu. Wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z przyczyn określonych w art.145 § 1 pkt 4 kpa możliwe jest li tylko na żądanie strony (art.147 zdanie drugie kpa) złożone w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art.148 § 2 kpa). Ponieważ w odróżnieniu od pozostałych podstaw wznowieniowych wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z tego powodu, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu nie jest możliwe z urzędu, a tylko na żądanie strony, rozważyć należy, czy w sprawie poddanej kognicji Sądu ten warunek został dochowany. Skarżąca o decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. dowiedziała się w dniu [...] r. W dniu [...] r. wystąpiła do organu właściwego do wznowienia postępowania z wnioskiem, który został potraktowany jako żądanie wznowienia postępowania. Analizując treść tego pisma, zwłaszcza ten jego fragment, w którym D. J. informacje o tym, że nie otrzymała decyzji o pozwoleniu na budowę, przyjąć należy, iż taka interpretacja tego pisma była dopuszczalna. W dniu [...] r. Starosta [...] wznowił postępowanie administracyjne, a postanowienie wznowieniowe doręczono D. J. z pouczeniem, iż jakkolwiek nie przysługuje na nie zażalenie, to można je kwestionować w odwołaniu od decyzji. Składając odwołanie od rozstrzygnięcia organu I instancji skarżąca nie kwestionowała tego, że żądała wznowienia postępowania, a wręcz przeciwnie podkreślała istnienie przesłanki wznowieniowej. Stąd twierdzenie w skardze i na rozprawie, iż skarżąca nie wystąpiła z żądaniem wznowienia postępowania pozostaje w sprzeczności z działaniami strony podejmowanymi w toku postępowania wznowieniowego. Baczyć przy tym trzeba, że na rozprawie skarżąca nie potrafiła sprecyzować czego domagała się od organu po uzyskaniu wiadomości o decyzji zezwalającej na budowę. W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, iż organy działające w sprawie prawidłowo zakwalifikowały pismo D. J. jako żądanie wznowienia postępowania administracyjnego. Po wszczęciu postępowania wznowieniowego obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy (art.149 § 2 kpa). Wyznaczony art.149 § 2 kpa przedmiot postępowania w sprawie wznowienia oznacza, iż wpierw organ zobligowany jest ustalić, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art.145 § 1 kpa oraz – w razie pozytywnego wyniku tych czynności – przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Prowadząc postępowanie w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w postępowaniu wznowieniowym organ stosuje te przepisy prawa, które obowiązują w dniu orzekania. Stąd też zarzut skargi, jakkolwiek trafny, a dotyczący tego, że w dacie wydania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego o pozwoleniu na budowę, istniał wymóg uzyskania zgody sąsiada na usytuowanie obiektu w granicy działki, nie ma znaczenia w sprawie, albowiem w chwili gdy orzekał Starosta [...] przepis ten utracił moc. Wyjaśnić w tym miejscu należy skarżącej, że po ustaleniu, iż decyzja ostateczna posiada wadę prawną skutkującą obowiązkiem wznowienia postępowania, organ ustaliwszy te okoliczności, po wznowieniu postępowania powraca do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się tak jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta. Oznacza to, że w tej fazie postępowania wznowieniowego, organ nie ocenia zgodności decyzji ostatecznej z przepisami prawa materialnego obowiązującymi w dacie jej wydania, lecz rozstrzyga sprawę ponownie tak jakby tamtej decyzji ostatecznej w ogóle nie było. Do badania zgodności z prawem materialnym decyzji administracyjnej (w tym ostatecznej) służy inny tryb wzruszania decyzji, a mianowicie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w toku którego właściwy organ bada, czy decyzja nie zapadła z rażącym naruszeniem prawa bądź bez podstawy prawnej i oceny tej dokonuje na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania decyzji objętej postępowaniem nadzwyczajnym. Nie czyni tego natomiast organ wznowieniowy, albowiem ten organ rozpoznaje i rozstrzyga sprawę tak jak gdyby sprawa nie była dotychczas rozstrzygnięta. Przenosząc te uregulowania prawne na ustalony w sprawie stan faktyczny wskazać należy, że organy prawidłowo przyjęły, iż istnieje podstawa do wznowienia postępowania określona w art.145 pkt 4 kpa. Ustaliwszy tę okoliczność zobligowane były przeprowadzić postępowanie zmierzające do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Z akt administracyjnych wynika, iż inwestor ubiegając się o pozwolenie na budowę przedłożył wraz z wnioskiem niezbędne dokumenty (decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, odpis księgi wieczystej, projekt budowlany). Kwestią newralgiczną dla sprawy jest usytuowanie obiektu pawilonu w granicy działki skarżącej i jej męża, przy czym ściana graniczna przylega do ściany budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce małż. J. również w granicy działki. Zważyć więc trzeba, że w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.140 z późn. zm.) uregulowano kwestię usytuowania budynku na działce budowlanej. W § 12 ust.4 tego rozporządzenia wprowadzono zasadę, iż przy usytuowaniu budynku należy zachować odległość zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej: 1) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi – 4 m, 2) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów – 3 m. Od tej zasady wprowadzono w ust.6 tego przepisu wyjątek dopuszczający usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej niż 3 m lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. Przy usytuowaniu, o którym mowa w art.12 ust.6 rozporządzenia budynek zlokalizowany w granicy, bądź w odległości mniejszej niż 3 m lecz nie mniejszej niż 1,5 m musi być zwrócony w stronę granicy ścianą bez otworów. Godzi się w tym miejscu zauważyć, iż do dnia 15 marca 2001 r. przepis ten wymagał jeszcze, aby takie usytuowanie obiektu zaakceptował sąsiad, składając pisemną zgodę. Jednakże z dniem 16 marca 2001 r. § 12 ust.6 rozporządzenia w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej został uznany za niezgodny z art.7 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. (Dz.U. Nr 17, poz.2007). Analizując usytuowanie spornego pawilonu w granicy działki skarżącej organ wziął pod uwagę to, że nieruchomość D. J. jest już zabudowana zarówno budynkiem mieszkalnym jak i budynkiem gospodarczym z garażem. Odległość projektowanego obiektu od budynku mieszkalnego wynosi 8 m, a lokalizacja nowego obiektu nie spowoduje utrudnienia w dostępie do światła naturalnego do budynku mieszkalnego skarżącej. Tak więc zarzut skargi, iż doszło do udzielenia pozwolenia na budowę obiektu w granicy bez uzyskania pisemnej zgody sąsiada jest chybiony, gdyż takiego wymogu nie przewidywały przepisy prawa obowiązujące w dacie orzekania w postępowaniu wznowieniowym. Z kolei obawa skarżącej przed utratą "intymności" z uwagi na przeznaczenie obiektu nie mogła wpłynąć na wynik sprawy administracyjnej w przedmiocie pozwolenia na budowę. O tym bowiem, w jaki sposób może być wykorzystywana dana nieruchomość przesądza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na podstawie którego wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Ta decyzja (doręczona skarżącej) Burmistrza Miasta R. z dnia [...] r. ma przymiot ostatecznej i wiązała organ architektoniczno-budowlany wydający rozstrzygnięcie o pozwoleniu na budowę. Ujmując rzecz najprościej, podać należy, że o tym, iż na sąsiedniej działce może powstać pawilon handlowy przesądził Burmistrz Miasta R. ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej budowy. W tym stanie rzeczy Sąd aprobuje stanowisko organów, iż zaistniała sytuacja, o której mowa w art.151 § 2 kpa (omawianym na wstępie uzasadnienia) a to oznacza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Czyni to skargę niezasadną i podlegającą oddaleniu mocą art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) w zw. z art.97 § 1 ustawy wprowadzającej. SW