II SA/Ka 647/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Asesor WSA Krzysztof Targoński, Protokolant st. referent Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2005 r. sprawy ze skargi A. J., J.C., R.B., E. D., B.B., B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przed hałasem i wibracjami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. Nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte dnia [...] r. w wyniku skargi na akustyczną uciążliwość Firmy A w U. Państwa J., G. i J.C. oraz Państwa W. i J. W. W dniu [...] r. przeprowadzono oględziny na tę okoliczność i ustalono, że budynek Państwa G. i J. C. przy ulicy [...] usytuowany jest w odległości 1,05 m od ogrodzenia firmy A. Zarówno Państwo C. jak i Państwo W. potwierdzili, że uciążliwość wynika z pracy zakładu na trzy zmiany, ciągłego ruchu ciężkich samochodów, które także w nocy używają sygnalizacji dźwiękowej. Ustalono, że teren zakładu mieści się wg planu zagospodarowania przestrzennego miasta U. w jednostkach: [...] P. materiałów budowlanych i [...] – Tereny o funkcji przemysłowej, a zakład powstał na podstawie prawomocnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz kolejnych decyzji – pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] ustalił dla Firmy A z siedzibą w U. przy ulicy [...] – dopuszczalne poziomy hałasu przenikającego do środowiska a mianowicie : - 50 dB dla terenów oznaczonych [...] oraz [...] w planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta U. zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta [...] U. Nr [...] z dnia [...] r. w porze dziennej ( godz. 6.00 do 22.00) równoważny poziom dźwięku A, - 45 dB dla terenów oznaczonych [...] i [...], powyższego planu, w porze dziennej, - 40 dB dla wszystkich wymienionych terenów w porze nocnej ( godz. 22.00 do 6.00 ) równoważny poziom dźwięku A. W podstawie prawnej przywołane zostały art. 51 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska ( Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.), § 2 ust. 1, § 5 i § 6 w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku ( Dz. U. Nr 66, poz. 436 ) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że wobec stwierdzenia przekroczenia przez Firmę A dopuszczalnego poziomu hałasu ze strony południowej, ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska stało się niezbędne. W przywołanym w podstawie prawnej rozporządzeniu tylko tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ([...] i [...]) posiadają określony wprost dopuszczalny poziom hałasu, na pozostałych terenach, zgodnie z zapisem § 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia należy przyjąć wartości dopuszczalne dla rodzaju terenu o zbliżonym przeznaczeniu. Z decyzją tą nie zgodziła się Firma A, składając odwołanie w dniu [...] r. W odwołaniu tym, wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, podniosła, że nie można zgodzić się z przyporządkowaniem terenów wokół zakładu, do rodzajów terenów określonych w powołanym akcie prawnym. Wskazując, że w dyspozycji § 7 tego rozporządzenia znajduje się termin "zbliżone przeznaczenie", czyli wobec braku definicji legalnej – chodzi o teren mający podobne cechy, właściwości, niewiele różniący się od elementu w oparciu o który odwzorowuje się drugi składnik będący przedmiotem porównania. Dlatego nie można zgodzić się, jej zdaniem, ze zbyt dowolnym przyporządkowaniem terenów wokół Firmy do zapisów rozporządzenia. Dodatkowym problemem poruszanym w odwołaniu jest problem przekraczania dopuszczalnych poziomów hałasu. Zdaniem odwołującej się stwierdzone przekroczenia hałasu nie wynikały z pracy zakładu lecz były wynikiem działania czynników zewnętrznych m.in. spowodowane były dużym natężeniem ruchu na drodze przebiegającej w sąsiedztwie, łączącej aglomerację śląską z atrakcyjnymi terenami turystycznymi. Odwołanie złożyli także zamieszkujący wokół Firmy A sąsiedzi i zarzucając Staroście wydanie decyzji z naruszeniem przepisów ( art. 10, 7, 8 Kodeksu postępowania administracyjnego ) wnieśli o jej uchylenie. Podkreślili, że organ uniemożliwił im czynny udział w postępowaniu, przede wszystkim wypowiedzenie się w kwestii zebranych dowodów i materiałów, a nadto nie uwzględnił ich słusznych interesów określając poziom hałasu w porze dziennej – na 50 dB. Dodali, że kwestionowane tereny znajdują się w obszarze B ochrony uzdrowiskowej i służyć mają w głównej mierze jako wypoczynkowo – rekreacyjne. Odrębne odwołanie wniósł także R.B., podnosząc, że nie uwzględniono ochrony akustycznej pobliskiego zabytkowego Kościoła leżącego w odległości 200 m od Firmy A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W podstawie prawnej powołano art. 51 ust. 1, 2 i 3 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska ( Dz. U. z 1994 r. nr 49, poz. 196 ze zm.), § 2 ust. 1, § 5 i § 6 w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku ( Dz. U. Nr 66, poz. 436 ) oraz art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu nie kwestionując zasady – ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska, zakwestionowano jednak pomiary poziomu hałasu w środowisku, w oparciu o które dokonano ustalenia dopuszczalnych norm hałasu w decyzji. Wobec przeciwstawnych stanowisk, które prezentują strony niniejszego postępowania, ustalając dopuszczalne poziomy hałasu, organ winien oprzeć się na badaniach przeprowadzonych we własnym zakresie, tym bardziej, żę przedstawione przez firmę A badania nie spełniały określonych wymagań, o czym Starosta został powiadomiony. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...], po przeprowadzeniu postępowania, ponownie ustalił dla Firmy A z siedzibą w U. przy ulicy [...] – dopuszczalne poziomy hałasu przenikającego do środowiska a mianowicie: - 40 dB równoważnego poziomu dźwięku A – w porze nocnej ( godz. 22.00 do 6.00 ) dla terenów oznaczonych [...] w planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta U. zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta [...] U. Nr [...] z dnia [...]r. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z wskazaniami Kolegium, które uchyliło poprzednią decyzję do ponownego rozpoznania, przeprowadzono nowe pomiary hałasu, zlecając ich wykonanie Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska – Delegaturze w B., jako instytucji neutralnej. Dopiero na podstawie tych pomiarów określono dopuszczalny poziom hałasu przenikający do środowiska z Firmy A. Wobec stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu od strony południowej zakładu w porze nocnej, w wysokości 4,9 dB w stosunku do obowiązujących norm określonych w przepisach, uregulowano dopuszczalny poziom hałasu emitowany przez firmę A. Ustalono, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku terenem chronionym akustycznie jest jedynie teren oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...]. Teren ten został w tym rozporządzeniu podporządkowany pozycji oznaczonej liczbą porządkową "3c- tereny zabudowy zagrodowej" – a przewidziana norma – to 50 dB w porze dziennej i 40 dB w porze nocnej. Wyjaśnił, że teren oznaczony jako [...] – powierzchniowa eksploatacja surowców, z przeznaczeniem na tereny rekreacyjne jest terenem niechronionym akustycznie i dlatego nie podlega regulacji w decyzji. Podaje, że także w opracowaniu Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska – teren ten nie podlega ochronie akustycznej. Pomimo, iż jest to teren rekreacyjny to jednak z uwagi na fakt położenia w mieście a nie poza miastem – nie może być uznany za odpowiednik pozycji 1 pkt 2a wymienionego rozporządzenia. W jego opinii zapis w rozporządzeniu " poza miastem" nakazuje inne traktowanie terenów rekreacyjnych w mieście i poza nim i objęcie ochroną tylko tych terenów, które położone są poza miastem. Nie uznał także za teren możliwy do objęcia ochroną akustyczną terenu oznaczonego jako [...] – przemysł materiałów budowlanych. Odwołania od tej decyzji wnieśli: mieszkańcy – J. B., E. D., B.B., B.S., A. J., J. i G. C. oraz Firma A w U. W swoim odwołaniu mieszkańcy podnieśli, że zaskarżoną decyzją Starosta nie dokonał kwalifikacji wszystkich terenów znajdujących się w pobliżu zakładu. Dodali także, że dokonana kwalifikacja nie uwzględnia istotnych okoliczności, przede wszystkim faktu, że na terenach tych znajdują się budynki mieszkalne, czyli są to tereny związane ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży – który powinien być przyporządkowany liczbie porządkowej 2c w tabeli cytowanego rozporządzenia. Zarzucili, że ochroną akustyczną nie został objęty zabytkowy kościół z [...] wieku. Zakwestionowali także wiarygodność wykonanych pomiarów, dodając, że nie uczestniczyli przy dokonywaniu pomiarów, mimo zapewnień o takiej możliwości ze strony Starostwa oraz podnieśli, że pomiary zostały przeprowadzone przy wyłączonych urządzeniach firmy, o czym natychmiast powiadomili Starostwo. W drugim odwołaniu pełnomocnik Firmy A zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie § 7 cytowanego rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa poprzez ustalenie dla terenów o rozproszonej zabudowie – normy dopuszczalnego hałasu takiej jak dla terenów zabudowy zagrodowej, a nadto naruszenie art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakwestionował ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu w wielkości 40 dB w porze nocnej, podczas, gdy z pomiarów hałasu przy wyłączonych maszynach w firmie A, poziom hałasu był zbliżony do hałasu w czasie godzin pracy maszyn. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozwinął tezę, że nie można zgodzić się z przyporządkowaniem obszaru oznaczonego symbolem [...] obszarowi 3c z tabeli – tereny zabudowy zagrodowej, gdyż teren oznaczony symbolem [...] to tereny użytków rolnych z występującą rozproszoną zabudową mieszkalną i nie ma on cech wspólnych przypisanym wyżej obszarem. Podkreślił, ze brak jest wspólnych elementów pomiędzy terenami użytków rolnych a terenami zabudowy zagrodowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną, opierając się w podstawie prawnej na art. 51 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska ( Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ) oraz § 2 ust. 1, § 5 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku ( Dz. U. Nr 66, poz. 436 ) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyjaśniło że ustalanie oceny warunków akustycznych następuje na podstawie pomiarów hałasu w środowisku. Wobec zakwestionowania pomiarów poziomu hałasu w środowisku, w oparciu o które dokonano ustalenia dopuszczalnych norm hałasu w poprzedniej decyzji, w niniejszym postępowaniu Starosta zlecił przeprowadzenie tych pomiarów Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska w B. i na ich podstawie wydał stosowną decyzję. Kolegium nie podzieliło zarzutu Firmy A, że Starosta dokonując, zgodnie z cytowanym rozporządzeniem, przyporządkowania występujących wokół zakładu Firmy terenów, uczynił to w sposób dowolny. Należało jego zdaniem zgodzić się z twierdzeniem Starosty, że teren oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – [...] – teren użytków rolnych z wstępującą rozproszoną zabudową mieszkalną – ma cechy wspólne z terenem zabudowy zagrodowej. Kolegium nie zgodziło się także z twierdzeniem skarżącej firmy, że pomiar hałasu przy wyłączonych oraz przy włączonych maszynach jest tożsamy. Odnosząc się do zarzutów pozostałych skarżących – mieszkających wokół zakładu – Kolegium wyjaśniło, że o tym czy dany teren można objąć ochroną akustyczną decyduje fakt, czy można zakwalifikować go do którejś z jednostek strukturalnych, o których mowa w cytowanym wielokrotnie rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Dlatego też w odczuciu Kolegium należy podzielić stanowisko Starosty, że dom mieszkalny znajdujący się jednostce [...] – teren eksploatacji surowców z przeznaczeniem pod tereny rekreacyjne – nie podlega ochronie akustycznej. Kolegium wyjaśniło także, że zabytkowy Kościół, chociaż nie objęty decyzją, nie jest narażony na przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu. Za niezasadny uznało także zarzut, iż zainteresowani nie uczestniczyli w przeprowadzonych pomiarach, gdyż jak wynika z dokumentów zostali poinformowani o terminie ich przeprowadzenia. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli J.B., E. D., B. B., B. S., A. J. oraz J. i G. C.. Nie zgadzając się z dokonanym przyporządkowaniem terenów wokół Firmy A, podnieśli całkowite pominięcie faktu istnienia na tym terenie budynków mieszkalnych oraz mieszkających w nich ludzi stale narażonych na duży hałas. Zakwestionowali także wiarygodność przeprowadzonych pomiarów, zarzucając, że wykonane zostały przy wyłączonych maszynach oraz bez ich obecności, pomimo, iż wyrazili wolę uczestniczenia w nich. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący A. J. podtrzymał żądania skargi oraz wskazał, że zarówno Firma A jak i organy lekceważą konstytucyjne przepisy chroniące środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje : Na wstępie zauważyć należy, ze skarga wpłynęła do Sądu przed dniem 1 stycznia 2004 r., a więc w czasie, gdy obowiązywała ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) Na mocy art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym utraciła moc. Zgodnie zaś z art. 97 § 1 wymienionej ustawy sprawy, w których skargi wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zapisem art. 51 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, jeżeli hałas lub wibracje w środowisku przekraczają dopuszczalne natężenie, starosta określa w drodze decyzji (...) dopuszczalny poziom hałasu przenikający do środowiska. Ustalenia stanowiące podstawę oceny akustycznej następują na podstawie wyników pomiarów poziomu hałasu w środowisku. Pomiary te powinny być przeprowadzone podczas ruchu zakładu, a punkty pomiarowe powinny znajdować się na granicy obszaru, na którym usytuowane jest źródło uciążliwości. W rozpatrywanej sprawie powyższe pomiary zostały przeprowadzone przez Wojewódzką Inspekcję Ochrony Środowiska – Delegaturę w B. Jednakże wśród zarzutów skarżących podstawowym jest ten, że zostały one wykonane przy wyłączonych urządzeniach Firmy A. O ile pomiary te mają ustalić przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, to powinny być przeprowadzone przy normalnym ruchu zakładu, dla prawidłowego sprawdzenia ewentualnego przekroczenia tych norm. Zarzut ten podnoszony w skardze, pojawił się już w odwołaniu sąsiadów zakładu, ale Kolegium w uzasadnieniu swej decyzji nie ustosunkowało się do niego. Należy wyraźnie podkreślić, że pomiary powyższe mają kluczowe znaczenie w sprawie, dlatego ich prawidłowe przeprowadzenie jest w niniejszej sprawie niezmiernie ważne. Podmiot prowadzący badania powinien dokładnie wskazać, w jakich punktach przeprowadzane są badania, w jakich porach pracy zakładu. Prowadzenie pomiarów hałasu przy wyłączonych maszynach, wstrzymanym ruchu zakładu mijałoby się z celem. Skarżący kwestionowali także sposób przeprowadzenia tych pomiarów, chociaż nie przedstawili w tym zakresie konkretnych dowodów. Podnieśli tylko to, że nie uczestniczyli w tych badaniach, nie mieli możliwości zapoznać się z wynikami tych pomiarów przed wydaniem decyzji i nie mogli zaprezentować swojego stanowiska w tej sprawie. Należy podkreślić, że organy administracyjne obowiązane są w myśl art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Należy także zauważyć, że z dostępnych akt administracyjnych nie dość dokładnie wynika, gdzie położone są zabudowania skarżących i w jaki sposób narażone są na uciążliwość ze strony zakładu Firmy A. Dlatego też zwrócono się o przesłanie dokładnego wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego z zaznaczeniem istniejących stref oraz umiejscowieniem lokalizacji Firmy A oraz działek skarżących. Z nadesłanego materiału nadal nie można jednak dokładnie ustalić w jakich jednostkach położone są działki skarżących. Stwierdzić wypada, że do podstawowych zasad procedury administracyjnej należy zasada prawdy obiektywnej, która zgodnie z przepisem art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Do tej zasady nawiązuje także art. 77 cytowanego Kodeksu nakazujący wyczerpujące zebranie i wnikliwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego. W ocenie składu sądzącego w przedmiotowej sprawie wymogi powyższe nie zostały spełnione, organy administracyjne nie przeprowadziły postępowania zgodnie z powołanymi powyżej wskazaniami, a to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1a i b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uznał, że decyzje organów obu instancji należało uchylić. Na podstawie art. 152 cytowanej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. su