II SA/Ka 653/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia NSA Ewa Krawczyk Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant st. sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...] ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] r., nr [...] , wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 kpa, umorzył postępowanie w sprawie zainicjowanej wystąpieniem M. B. a dotyczącej "istniejącego rowu odprowadzającego wody opadowe z działki położonej w S. [...] , stanowiącej własność państwa M. i J.M.". Motywując to rozstrzygnięcie organ nadzoru budowlanego powołując się na wyniki oględzin wskazał, że przy granicy działki państwa M. na sąsiedniej działce istnieją budynki gospodarczy, inwentarski i stodoła należące do M. B. Wzdłuż tych obiektów istnieje rów o szerokości ok. 30 cm i głębokości również 30 cm (miejscami woda płynie powierzchniowo) odprowadzający wody opadowe z działki w stronę rowu biegnącego przy drodze publicznej, rów nie jest utwardzony i uregulowany. Następnie organ powołał się na dwa pisemne oświadczenia (T. W. i S. M.) z których wynika, że przedmiotowy rów istniał już w latach trzydziestych ubiegłego stulecia. Biorąc dodatkowo pod uwagę nieregularne kształty rowu i naturalny spad posesji w kierunku drogi należało przyjąć, iż rów powstał zgodnie z tymi oświadczeniami, stąd nie można uznać go jako samowoli budowlanej. Od decyzji tej odwołanie wniósł M. B. podważając treść oświadczeń świadków i na tej podstawie poczynione ustalenia organu. Zarzucił, iż sprawa nie została rozpoznana wszechstronnie i rzetelnie, nie odniesiono się do jego twierdzeń prezentowanych w toku całego postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] v Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż w świetle złożonych oświadczeń oraz ustaleń z oględzin brak było podstaw do przyjęcia, że rów stanowi samowolę budowlaną. W oparciu zaś o obowiązujące przepisy Prawa budowlanego nie zachodzą warunki do ingerencji w sprawach dotyczących odprowadzania wód opadowych z terenu nieruchomości. Sprawy w tym zakresie podlegają rozpatrzeniu na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne i leżą w kompetencji gminy. Jeżeli zaś strona uważa, że istniejący rów wpływa w sposób negatywny na obiekty zlokalizowane wzdłuż tego rowu, to w tym zakresie może dochodzić praw w postępowaniu przed sądem powszechnym. W skardze do Sądu M. B. wniósł o uchylenie powyższej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący odwołując się do twierdzeń odwołania zarzucił, iż organy nie rozpoznały sprawy wszechstronnie, nie podjęły działań zmierzających do ustalenia przyczyny zniszczenia budynków na jego działce. Bezzasadnie oparły się na stronniczych oświadczeniach świadków, nie uwzględniły faktu, że spornym rowem płyną wody nie tylko z terenu działki, ale i z budynków, w tym pochodzące z uboju. Nie uwzględniły również organy, że w przeszłości między działkami istniał rów, jednakże przebiegał on w innym miejscu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jako że trafny okazał się zawarty w niej zarzut wydania kontrolowanych decyzji bez uprzedniego wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, zatem z naruszeniem proceduralnych norm art.7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim wskazać przyjdzie, że w toku całego postępowania uwaga organów nadzoru budowlanego koncentrowała się wyłącznie nad wyjaśnieniem zagadnienia, czy M. i J. M. dopuścili się samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu przy granicy z działką skarżącego rowu, którym spływają wody opadowe w kierunku poniżej położonego rowu przy drodze publicznej. Skądinąd słusznie wywodziły organy, że tego rodzaju obiekt (rów) jest budowlą, a więc obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b w związku z pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), a rozpoczęcie robót budowlanych przy budowie takiego obiektu wymaga pozwolenia budowlanego (art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Jednakże zawężenie ustaleń i w konsekwencji rozważań tylko do tego zagadnienia było niewystarczające do zgodnego z prawem zakończenia postępowania. Skarżący inicjując postępowanie sygnalizował, że spornym rowem odprowadzane są z działki sąsiadów wody opadowe, które powodują zniszczenie w budynkach gospodarczo-inwentarskich, a w toku postępowania wyjaśnił, że nie chodzi tylko o wody opadowe z gruntu, ale także z zabudowań, w tym wody – jak to określił – poubojowe. Rzeczą organów, w świetle takich twierdzeń strony, było przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego, co pozwoliłoby dopiero na właściwe ukierunkowanie postępowania, tym bardziej, że rozstrzygnięcie wszystkich wymienionych kwestii nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. W sposób wyraźny należało rozróżnić zakres spraw należących do zadań organu administracyjnego orzekającego w trybie i na zasadach określonych w art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2000 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2001 r. Nr 115, poz. 1229 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód i ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1). W takich sytuacjach decyzyjne orzeczenie o nakazaniu właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom należy do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (ust. 3). Powyższa regulacja nie ma jednak zastosowania do wód opadowych odprowadzanych na teren działki pochodzących ze spływu z obiektów budowlanych, z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz wydanych na podstawie tej ustawy przepisów techniczno-budowlanych, czego nie dostrzegły orzekające w sprawie organy administracyjne. Obiekty budowlane należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami w sposób zapewniający warunki użytkowe w zakresie m.in. usuwania ścieków, odpadów i wody opadowej. Z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) wynika obowiązek odprowadzania wód opadowych z działki, na której sytuowane są budynki, do sieci kanalizacji ogólnospławnej lub deszczowej, a w razie braku takiej kanalizacji – na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych (§ 28 ust. 1 i 2 oraz § 126 rozporządzenia). Dokonywanie zaś zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione (§ 29). Zatem do obowiązków właściciela obiektu budowlanego należy zapewnienie takiego sposobu odprowadzenia wód opadowych, aby nie przedostawały się na teren sąsiedniej nieruchomości. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie do zadań i obowiązków organu nadzoru budowlanego jest nałożenie na inwestora (właściciela obiektu) obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Podjęcie decyzji w tym zakresie wymaga stanowczego ustalenia, że inwestor naruszył powołane przepisy prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlane. Wbrew zatem poglądowi wyrażonemu przez orzekające w sprawie organy nie tylko kwestia samowolnie wykonanych robót przy budowie rowu odprowadzającego wody opadowe mogła stanowić przedmiot zainteresowania organów nadzoru budowlanego zgodnie z przyznanymi im kompetencjami. Niezależnie od tego wytknąć należy organom brak staranności w gromadzeniu materiału dowodowego, który praktycznie sprowadza się do oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. Protokół z tej czynności procesowej, oprócz lapidarnych stwierdzeń stron i ustaleń pracownika organu nie zawiera szkicu obrazującego położenie budynków na działce skarżącego, miejsca w którym znajduje się rów odprowadzający wody, nie określa lokalizacji obiektów budowlanych na działce M. i J. M. Na marginesie jedynie wskazać trzeba, że w postępowaniu nie poczyniono żadnych ustaleń, czy działka państwa M. jest zabudowana, a jeśli tak to w jaki sposób zorganizowany został spływ wód opadowych z budynków (dachów, rur spustowych), czy w trakcie użytkowania budynków doszło do zmian w tym zakresie. Zastrzeżenia budzi sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego odnośnie twierdzenia skarżącego, iż sąsiedzi wykonali nowy rów odprowadzający wody. Przyjęcie przez organ w toku postępowania "oświadczenia" osoby, dowodu drugo, czy nawet trzeciorzędnego nie zastępuje dowodu w postaci zeznania świadka, szczególnie w sytuacji, gdy stanowiska stron są krańcowo rozbieżne, a poczynienie właściwych ustaleń ma znaczenie dla rozstrzygnięcia. Zwrócić jedynie należy uwagę skarżącemu na potrzebę aktywności i oferowania organowi środków dowodowych na poparcie swych twierdzeń, nie można bowiem podzielić poglądu, by to organ całość materiału dowodowego gromadził z urzędu. Wreszcie wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 86 kpa gdy z powodu braku środków dowodowych pozostały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ dla ich wyjaśnienia może przesłuchać strony. W rozpoznawanej sprawie przeprowadzenie takiego dowodu było konieczne także ze względu na potrzebę precyzyjnego rozdzielenia materii objętej regulacją prawa wodnego, prawa budowlanego i po części zagadnień cywilnoprawnych. Całokształt przedstawionych rozważań prowadzi do konkluzji, że obie kontrolowane decyzje z powodu wskazanych naruszeń nie mogły się ostać w obrocie prawnym. Stwarzało to podstawę do uchylenia tych decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 stycznia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do wyniku sprawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana (do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy) oraz w uwzględnieniu wniosku skarżącego zasądzono od organu zwrot kosztów postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi (art. 200 ustawy). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego uzupełni, a w zasadzie przeprowadzi na nowo postępowanie wyjaśniające kierując się wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w niniejszym wyroku.