II SA/Ka 654/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie : NSA Ewa Krawczyk (spr.) WSA Włodzimierz Kubik Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2005 r. sprawy ze skargi A. Ż. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania [...] zł ([...]). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił wydania nakazu rozbiórki wybudowanej w latach 80 – tych "magistrali cieplnej zachodniej" ([...]) od ciepłowni G. do ul. [...] w G. na działce [...] przy ul. [...] w G. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7.07.1994 r. ( Dz. U. nr 106, poz. 1126 z 2000 r. z zm.) oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 24.10.1974 r. ( Dz. U. nr 38, poz. 229 z zm.). W motywach podano, iż dla inwestycji pod nazwą magistrala cieplna ([...]) została wydana decyzja nr [...] zatwierdzająca plan realizacyjny budowy dla Okręgowej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich. Obecny właściciel magistrali Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej nie legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę. Skoro więc inwestycja stanowi samowolę budowlaną popełnioną w latach 80 – tych to ma do niej zastosowanie Prawo budowlane z 1974 roku. Z art. 37 ust. 1 tego prawa wynika, że jeżeli brak jest przesłanek do rozbiórki obiektu przewidzianych tym przepisem dopuszcza się możliwość jego legalizacji. Ponieważ magistrala została zrealizowana na podstawie zatwierdzonego planu realizacyjnego to jest ona zgodna z obowiązującym w latach 80 – tych planem zagospodarowania przestrzennego. Nadto magistrala została naniesiona na mapę zasadniczą, wykonana zgodnie z obowiązującymi w okresie jej budowy przepisami techniczno – budowlanymi, a zatem nie stwarza zagrożenia dla ludzi i mienia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. Ż., właściciel działki nr [...] po której przebiega sporna magistrala. Zarzucił, iż decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny nie zastępuje pozwolenia na budowę, a takie nie zostało wydane o czym świadczą rejestry wydanych pozwoleń na budowę Urzędu Miasta G. z lat [...], w których nie odnotowano przedmiotowej decyzji. Akcentował, że inwestor oraz obecny właściciel nigdy nie uzyskali zgody na lokalizację magistrali na działce [...] i właśnie brak prawa do terenu uzasadnia wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., tym bardziej, iż obecny właściciel nie podejmuje żadnych kroków w celu legalizacji inwestycji. W konkluzji odwołujący wnosił o zmianę wydanej decyzji i nakazanie "usunięcia rurociągu" z jego działki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podzielił stanowisko organu I instancji, iż wobec braku pozwolenia na budowę magistrala stanowi samowolę budowlaną. Dla realizacji tej inwestycji wydano jednakże decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny, dokonano uzgodnienia z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji, a przebieg magistrali naniesiono na mapę zasadniczą. Oznacza to, że przedmiotowa inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie stwarza zagrożenia dla ludzi i mienia. Natomiast roszczeń z tytułu naruszonej własności odwołujący się może dochodzić na drodze postępowania cywilnego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. Ż. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji z przyczyn podanych w odwołaniu. Podkreślał brak prawa do terenu inwestora oraz nie podjęcie działań zmierzających do legalizacji samowoli. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że do jego kompetencji nie należy legalizacja samowoli budowlanej, a jedynie badanie zgodności z prawem wykonania obiektów. W przedmiotowej sprawie organ – poza brakiem pozwolenia na budowę nie stwierdził uchybienia przepisom prawa i dlatego nie znalazł podstaw do nakazania rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje . Skarga w niniejszej sprawie wpłynęła do Sądu przed dniem 1.01.2004 r. i w związku z tym na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 z zm.) podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 z zm.) zwanej dalej ustawą ppsa. Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego ( Pr. budowlanego z 1974 roku ) będącego następstwem niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego rozstrzygnięcia. W sprawie jest bezsporne, iż magistrala cieplna została zrealizowana w latach 80 – tych. Zasadnie też organy przyjęły, że stanowi ona samowolę budowlaną bowiem decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny nie zastępowała pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 24.10.1974 roku decyzja ta traciła ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Skoro więc w rejestrach wydanych pozwoleń Urzędu Miejskiego w G. w roku [...] pod pozycją nr [...] w dniu [...]zarejestrowano decyzję nr [...]o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy magistrali cieplnej ([...]), a równocześnie w okresie [...] nie odnotowano wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji uprawnione jest ustalenie, że stanowi ona samowolę budowlaną. Zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku w stosunku do obiektów samowolnie wykonanych przed dniem 1.01.1995 r. stosuje się przepisy ustawy z dnia 24.10.1974 r. – Prawo budowlane. Oznacza to, że w stosunku do przedmiotowego obiektu powinno być przeprowadzone postępowanie przewidziane art. 37, 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 roku. Postępowanie to może zakończyć się albo decyzją nakazującą rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu ( art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ) albo decyzją zezwalającą na użytkowanie obiektu ( art. 42 ). Tylko jedna z tych decyzji likwiduje zaistniałą samowolą, a taki jest obowiązek organów administracji publicznej prowadzących sprawę w tym przedmiocie. W pierwszym rzędzie należy więc ustalić czy w stosunku do samowolnie wykonanego obiektu zachodzą przesłanki orzeczenia rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1. Ustalenie to sprowadza się do zbadania czy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju. Zdaniem składu orzekającego ustalenia tego należy dokonać przez odniesienie się do ustaleń planu z daty budowy oraz z daty orzekania. Na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 nie można bowiem orzec o rozbiórce obiektu jeżeli plan obowiązujący w dacie orzekania dopuszcza tego rodzaju zabudowę. Przeprowadzenie postępowania w powyższym zakresie powinno być odzwierciedlone w aktach administracyjnych dołączeniem potwierdzonych odpisów planów i rysunków, a ocena tych dowodów przedstawiona w uzasadnieniu decyzji ( art. 107 § 3 kpa ). Za niedopuszczalne należy uznać stwierdzenie zgodności z planem lokalizacji inwestycji w oparciu o zatwierdzony plan realizacyjny. Takiej możliwości art. 37 ust. 1 pkt 1 nie przewiduje, wyraźnie wskazując na konieczność ustalenia lub wykluczenia przesłanek rozbiórki w oparciu o ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie, iż w konkretnej sprawie brak jest przesłanek do orzeczenia rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 1 obligują organ orzekający do zbadania czy nie zachodzą podstawy do nakazu rozbiórki określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W tym zakresie postępowanie nie zostało w ogóle przeprowadzone. Ustalenie przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 wymaga bowiem postępowania dowodowego na okoliczności wskazane w tym przepisie – odnoszące się do stanu obiektu, pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych na dzień orzekania przez organ. W przypadku ustalenia, iż istnieją przesłanki do orzeczenia rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 organ decyzje taką jest zobowiązany wydać, w odróżnieniu do decyzji z art. 37 ust. 2 mającej charakter uznaniowy. Jeżeli natomiast brak jest przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku organ powinien przejść do działań mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami, zgodnie z art. 40 tego prawa. W takim przypadku w decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 40 należy wykazać brak przesłanek z art. 37 ust. 1 jako podstawy do wydania decyzji doprowadzającej obiekt do stanu zgodnego z prawem. W dniu podejmowania zaskarżonej decyzji organy nadzoru budowlanego były właściwe do rozstrzygania w formie decyzji w oparciu o art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 roku, natomiast wydanie decyzji zezwalającej na użytkowanie na podstawie art. 42 należało do organu architektoniczno – budowlanego. W związku z tym inwestor ( właściciel ) po wykonaniu obowiązków nałożonych na niego w decyzji z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku w celu użytkowania obiektu był zobowiązany do wystąpienia z podaniem do organu architektoniczno – budowlanego o wydanie decyzji o zezwoleniu na użytkowanie – art. 42. Dopiero ta ostatnia decyzja – stwierdzająca zdatność obiektu do użytkowania – likwidowała stwierdzoną samowolę ( o ile wcześniej likwidacja samowoli nie nastąpiła przez nakaz rozbiórki ). Poczynając od dnia 11.07.2003 r. organy nadzoru budowlanego są kompetentne do przeprowadzenia w całości postępowania przewidzianego art. 37, 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 roku ( ustawa z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw – Dz. U. nr 80, poz. 718 ). W postępowaniu ponownym organy nadzoru budowlanego powinny przede wszystkim przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku z uwzględnieniem stanowiska Sądu w tym przedmiocie. Następnie w zależności od ustalenia lub wykluczenia przesłanek rozbiórkowych wydać decyzję o rozbiórce lub decyzję z art. 40 Prawa budowlanego, a po wykonaniu obowiązków wynikających z tej decyzji i złożeniu stosownego wniosku przez stronę decyzję z art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Odnosząc się do podstawowego zarzutu skargi to jest braku tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy stwierdzić, iż brak tego tytułu nie stanowi podstawy do obligatoryjnej rozbiórki ( art. 37 ust. 1 ), nie jest też od niego uzależnione wydanie pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 roku. Roszczeń z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości skarżący może więc jedynie dochodzić przed sądem cywilnym. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c, w związku z art. 135 i art. 152 oraz art. 200 ustawy ppsa orzeczono jak w sentencji. su.