II SA/Ka 681/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie: NSA Łucja Franiczek asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi E. W. i A. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia wypisu z rejestru gruntów w sprawie o nakazanie rozbiórki obiektu 1/ stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r., nr [...] i orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; 2/ zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 10 (dziesięciu) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania; Jak wynika z akt sprawy, ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r., nakazującą małżonkom A. i E. W. dokonanie rozbiórki samowolnie wykonanego ogrodzenia na terenie działki oznaczonej nr [...] w W. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dla ustalenia skutków samowoli budowlanej istotne jest określenie statusu prawnego działki nr [...] na osiedlu [...] w W., w szczególności ustalenie, czy działka ta stanowi drogę publiczną. Jak stwierdził organ odwoławczy, w aktach sprawy brak jest dokumentu w postaci wypisu z rejestru gruntów oraz uchwały właściwego organu samorządu terytorialnego o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych, jak również brak dokumentów świadczących, że droga będąca własnością gminy jest drogą ogólnodostępną. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. zobowiązał A. i E. W. do dostarczenia wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...] w W. Jako podstawa prawna postanowienia wskazany został przepis art. 81 c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W uzasadnieniu stwierdzono, że w związku z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, konieczne jest ustalenie statusu prawnego działki, a dotychczasowe ustalenia w tym zakresie oparte były o informacje przekazane przez Burmistrza Miasta W., wskazującego iż działka stanowi drogę gminną. Postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, zobowiązujące A. i E. W. do przedłożenia wypisu z rejestru gruntów. Jako podstawa prawna rozstrzygnięcia podany został art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 123 k.p.a. Skargę na postanowienie organu odwoławczego [...] r. wnieśli małżonkowie A. i E. W., podnosząc w nim argumenty przeciwko nakazaniu rozbiórki wzniesionego ogrodzenia. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ odwoławczy opisał przebieg postępowania i wniósł o oddalenie skargi, podkreślając iż zgodnie z art. 123 k.p.a. organy nadzoru budowlanego w celu wyjaśnienia statusu prawnego działki przylegającej do nieruchomości skarżących, nakazały im przedłożyć wypis z rejestru gruntów, dotyczący działki nr [...] w W., co skarżący w dniu [...] r. uczynili. Pismem z dnia [...] r., po otrzymaniu wezwania na rozprawę przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, E. W. poinformował, że "sprawa jest już nieaktualna", albowiem ogrodzenie zostało rozebrane, a działka nr [...] przekazana Gminie W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej PoPPSA, skarżący może cofnąć skargę a cofnięcie to wiąże Sąd. Jednakże Sąd uzna cofnięcie z niedopuszczalne, jeżeli spowodowałoby ono utrzymanie w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności. Powołany przepis zobowiązuje zatem Sąd, w przypadku złożenia przez stronę oświadczenia o cofnięciu skargi, do przeprowadzenia badania zaskarżonego aktu w zakresie przesłanek do stwierdzenia jego nieważności i do stwierdzenia niedopuszczalności cofnięcia, w przypadku uznania, że któraś z tych przesłanek została spełniona. W rozpoznawanej sprawie jeden ze skarżących złożył pismo, wskazujące na wolę cofnięcia skargi. Sąd zaniechał jednakże czynności zmierzających do ustalenia woli skarżącej A. W. oraz sprecyzowania oświadczenia E. W., ze względu na stwierdzenia niedopuszczalności cofnięcia skargi w niniejszej sprawie. Postanowieniem organu nadzoru budowlanego I instancji, utrzymanym w mocy przez organ odwoławczy, na skarżących został nałożony obowiązek przedłożenia wypisu z rejestru gruntów, dotyczący działki sąsiadującej z ich nieruchomością. Należy podkreślić, że żądany dokument nie znajdował się w posiadaniu stron postępowania. lecz stanowi poświadczenie wpisów istniejących w urzędowym rejestrze. Jako podstawa prawna nałożonego obowiązku podany został art. 123 k.p.a. oraz art. 81 c ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Przepis art. 123 k.p.a. przewiduje, że w toku postępowania organ administracji wydaje postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania. Ze względu na przedmiot i wywoływane skutki, wydawane postanowienia można podzielić na kilka kategorii: postanowienia ściśle procesowe, dotyczące kwestii powstających w toku procesu, postanowienia o charakterze procesowym, wpływające na dalszy tok postępowania, postanowienia odnoszące się do istoty sprawy lub wywołujące skutek materialnoprawny. Zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. elementem struktury postanowienia jest powołanie podstawy prawnej, na jakiej postanowienie zostało wydane. Należy wskazać, iż zwłaszcza w przypadku postanowienia nakładającego na stronę jakikolwiek obowiązek, podstawą tą nie może być wyłącznie art. 123 k.pa., lecz przepis przewidujący dopuszczalność takiej władczej ingerencji organu. Postanowienie bowiem jest aktem administracyjnym indywidualnym o analogicznych cechach co decyzja administracyjna, odróżniającym się od niej przedmiotem rozstrzygnięcia i zakresem skutków prawnych. "Postanowienie, jako akt administracyjny zewnętrzny wydany w formie procesowej na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, charakteryzować będzie władczość i jednostronność rozstrzygnięcia. dotyczącego konkretnego przedmiotu i indywidualnie określonego podmiotu" (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 533). Wskazując taką podstawę nałożonego obowiązku, organ I instancji podał art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Powołany przepis przewiduje, iż organy nadzoru budowlanego, przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego, mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, a także dostawcy wyrobów budowlanych, w rozumieniu przepisów o badaniach i certyfikacji, informacji i udostępniania dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego. Jak wynika z treści tego przepisu, nie przewiduje on wydawania przez organy administracji postanowień w przedmiocie zobowiązania strony do udostępnienia informacji lub dokumentów. Nadto przepis ten odnosi się do informacji i dokumentów związanych z prowadzeniem robót budowlanych, przekazywaniem obiektu do użytkowania oraz utrzymaniem i użytkowaniem obiektu. Żądany zaś od stron wyciąg z rejestru gruntów nie jest informacją ani dokumentem związanym z obiektem budowlanym, którego dotyczy postępowanie, lecz z nieruchomością sąsiadującą z działką należącą do skarżących. Podkreślić również należy, że powołany przepis stanowi o prawie organów do żądanie informacji i udostępniania dokumentów. Zapis ten presuponuje, iż podmioty, do których to żądanie może być skierowane, takimi informacjami i dokumentami dysponują, a przynajmniej powinny dysponować. Dostarczenie wypisu z oficjalnego rejestru gruntów, nie dotyczącego działki skarżących, niewątpliwie nie jest takim dokumentem, którym winien legitymować się inwestor. Niewątpliwie, w rozpatrywanej sprawie kwestia charakteru nieruchomości przylegającej do ogrodzonej działki inwestorów, miała znaczenie dla ustalenie legalności działań inwestora. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. zebranie materiału dowodowego niezbędnego dla wyjaśnienia sprawy jest jednak obowiązkiem organu administracji, i w braku podstaw do zobowiązanie strony do dostarczenia dowodu, ciężar jego przeprowadzenia spoczywa na organie. Rozstrzygając sprawę Sąd uznał zatem, że brak jest podstaw prawnych do nałożenia przez organy nadzoru budowlanego w drodze postanowienia, obowiązku dostarczenia żądanego wypisu z rejestru gruntów, co stanowi przesłankę nieważności wydanych aktów, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze przedstawione argumenty Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 PoPPSA w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) oraz w związku z art. 97 § 2 tej ostatniej ustawy i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sadzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Uwzględniając skargę, Sąd był zobowiązany, na podstawie art. 152 PoPPSA do określenia w wyroku w jakim zakresie zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.