II SA/Ka 692/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędzia WSA Włodzimierz Kubik( spr.) Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant referent stażysta Aleksandra Żmudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2004 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] opartą na art. art. 55 ust. 2 pkt 2 i 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) –dalej ustawa – Prawo budowlane – Prezydent Miasta B. udzielił czasowego (do dnia [...] ) pozwolenia na użytkowanie części kompleksu handlowo-usługowego (bez pomieszczeń [...]) położonego na działce [...] i [...] w B. przy ul. [...]. W decyzji tej nałożono na inwestora A Sp. z o. o. następujące warunki : - w terminie do końca ważności udzielonego pozwolenia winien on uzyskać pozwolenie na użytkowanie ul. [...] i [...], - przedłożyć zabezpieczenie wykonania przebudowy wiaduktu kolejowego w ul. [...] w postaci nieodwołalnej, bezwarunkowej gwarancji bankowej na kwotę [...] zł, - wykonać przebudowy wymienionego wiaduktu kolejowego w terminie do [...]. Od decyzji tej dowołał się inwestor zarzucając określenie terminu ważności udzielonego pozwolenia, a także nałożenia na niego w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego obowiązku przebudowy wiaduktu kolejowego oraz złożenia gwarancji bankowej zabezpieczającej wykonanie wyżej wymienionego obowiązku. Podniósł on, że w decyzjach o ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu a także udzielającej pozwolenia na budowę nie były zawarte ustalenia dotyczące inwestycji położonych poza granicą lokalizacji kompleksu handlowo-usługowego. Wiadukt kolejowy do przebudowy którego został on zobowiązany nie jest częścią inwestycji, bowiem leży on w odległości ok. [...] m od przedmiotowej lokalizacji. W odwołaniu inwestor podniósł także iż dokonał przebudowy ul. [...] i [...] oraz oczekuje na pozwolenie użytkowania wykonanej przebudowy tych ulic. Obowiązek przebudowy wiaduktu kolejowego został nałożony na inwestora w toku uzgodnień projektu architektoniczno-budowlanego postanowieniem Miejskiego Zarządu Dróg B. z dnia [...] na podstawie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( dz. U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 ze zm.).- dalej ustawa – o drogach publicznych. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej czasowego użytkowania obiektu oraz nałożonych na inwestora tą decyzją warunków, a to: zobowiązania przebudowy wiaduktu kolejowego oraz przedłożenia przez inwestora zabezpieczenia wykonania zobowiązania dokonania przedmiotowej przebudowy w postaci złożenia gwarancji bankowej. W motywach swojego rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, że inwestor przedłożył wszystkie określone w art. 57 ustawy – Prawo budowlane niezbędne załączniki do wniosku o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej części obiektu budowlanego. Określony w decyzji termin ważności pozwolenia na użytkowanie części wybudowanego kompleksu zaproponował sam inwestor w złożonym wniosku. Jednakże zdaniem organu odwoławczego, przy funkcji i parametrach przedmiotowego obiektu zaprzestanie jego użytkowania jest utrudnione a praktycznie niemożliwe, a ponadto termin ten upłynął w trakcie postępowania odwoławczego. Odnosząc się więc do zgłoszonego w odwołaniu wniosku o uchylenie terminu ważności pozwolenia Wojewoda stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do jego utrzymania a także wyznaczenia innego czasokresu użytkowania obiektu. Odnosząc się do uchylenia nałożonych decyzją pierwszoinstancyjną obowiązków dokonania przebudowy wiaduktu kolejowego w ul. [...], a także złożenia zabezpieczenia wykonania tego zobowiązania Wojewoda stwierdził, że zobowiązania te nie dotyczą wprost samego obiektu przekazywanego do użytkowania. Przepis art. 59 ustawy - Prawo budowlane stwarza co prawda możliwość nałożenia w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie warunków użytkowania obiektu lub uzależnienia jego użytkowania od wykonania w oznaczonym terminie określonych robót budowlanych, jednak w ocenie organu odwoławczego "ustawodawca miał tu na myśli uwarunkowania dotyczące wyłącznie obiektu w granicach działki zgodnie z poprzednimi decyzjami o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniu na budowę (gdzie teren lokalizacji został określony numerami działek)". Tak więc zdaniem Wojewody wprowadzono je do decyzji organu I instancji niesłusznie i bez podstawy prawnej. Porozumienie między stronami w tej sprawie może być zawarte w innej formie, poza orzeczeniem wydanym w oparciu o ustawę- Prawo budowlane, bowiem okoliczność iż inwestor sprzeciwia się umieszczeniu tych warunków w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie świadczy o jego wycofaniu się ze złożonych deklaracji czy nałożonych zobowiązań dotyczących przebudowy wiaduktu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Miejski Zarząd Dróg B. domaga się uchylenia z powodu niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej uchylenia decyzji Prezydenta Miasta B. określającej czasokres użytkowania wzniesionych obiektów budowlanych oraz nałożonych warunków, a to zobowiązania inwestora do przebudowy wiaduktu kolejowego w terminie podanym w tej decyzji oraz przedłożenia zabezpieczenia zobowiązania do wykonania wymienionej przebudowy w postaci bezwarunkowej gwarancji bankowej na kwotę [...] zł. W uzasadnieniu skargi kwestionuje on, dokonaną przez organ II instancji wykładnię art. 59 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane wskazując naruszenie tą wykładnią prawa oraz interesu prawnego skarżącego. Powołuje się na art. 16 ustawy – o drogach publicznych (w brzmieniu sprzed jej nowelizacji ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 200, poz. 1953)), zgodnie z którym realizacja i koszty budowy lub modernizacji dróg, spowodowane inwestycją niedrogową, należą do inwestora tego przedsięwzięcia. Jednocześnie wskazując, że uwzględniając treść tego przepisu skarżący wydając postanowienie z dnia [...] nr [...] zezwalające na lokalizację obiektu oraz włączenie go do układu komunikacyjnego określił w nim warunki przedmiotowego włączenia, gdzie znalazł się wymóg dotyczący przebudowy wiaduktu kolejowego. Wymienione postanowienie zawierało pouczenie o możliwości jego zaskarżenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z czego jednak inwestor nie skorzystał. W decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę kompleksu handlowo-usługowego znalazł się też warunek zobowiązujący inwestora do zastosowania się do warunków uzgodnień do projektu budowlanego, a w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji znalazł się również warunek określający zapewnienie właściwej obsługi komunikacyjnej ruchu samochodowego osobowego i ciężarowego. Nadto skarżący wskazał, że jest oczywistym iż charakter inwestycji drogowej (przebudowa wiaduktu) oraz jej lokalizacja przesądzają o tym, że inwestor powinien realizację tę przygotować odrębną procedurą, a to wystąpić o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, opracować stosowną dokumentację i wystąpić o pozwolenie na budowę. Wreszcie podniósł, iż jego zdaniem warunki sformułowane w decyzji dopuszczającej do użytkowania mają charakter porządkujący dotychczasowe zapisy powstałe w trakcie postępowania, a oświadczenie inwestora, że dostawa towarów będzie odbywać się samochodami mieszczącymi się pod istniejącym wiaduktem i częstotliwość ich przejazdów będzie niewielka nie ma istotnego znaczenia w kontekście kwestionowanego zapisu postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) uznał, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego które miałoby wpływ na wynik sprawy jak i przepisów postępowania administracyjnego. W pierwszym rzędzie przyjdzie stwierdzić iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270)- dalej zwanej ustawą – PoPPSA- Sąd miał obowiązek rozstrzygać w granicach przedmiotowych sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaś rozstrzygnięcia wyznaczającym granice niniejszej sprawy była decyzja o pozwoleniu na użytkowanie części kompleksu handlowo-usługowego zlokalizowanego na działkach [...] i [...] gm. kat. D. w B. wydana w oparciu o art. 59 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 55 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Wymienione przepisy zamieszczone zostały w rozdziale 5 ustawy – Prawo budowlane zatytułowanym "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych". Poza zakresem rozpoznania należało więc pozostawić zagadnienia uregulowane w rozdziale 4 ustawy – Prawo budowlane zatytułowanym "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych" odnoszące się m.in. do trybu udzielania pozwolenia na budowę, wymagań jakie winien spełniać projekt budowlany, a w szczególności trybu i zakresu dokonywania jego uzgodnień oraz oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych jakie powinien taki projekt zawierać stosownie do potrzeb. Wyżej przytoczony art. 55 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonej decyzji) nakłada na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego jeśli ma to nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Z takim też wnioskiem do Prezydenta Miasta B. zwrócił się inwestor przedkładając wszystkie niezbędne dokumenty co pozostaje poza sporem w niniejszej sprawie. Sporną natomiast kwestią okazała się wykładnia przepisu zawartego w art. 59 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych. Zdaniem organu odwoławczego a także inwestora, treść tego przepisu w części dotyczącej uzależnienia użytkowania obiektu od wykonania określonych robót budowlanych należy odnieść wyłącznie do obiektu znajdującego się w granicach działki, bowiem tylko tych obiektów dotyczyły decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i o pozwoleniu na budowę. Natomiast nie ma w wymienionych decyzjach ustaleń odnoszących się do inwestycji położonych poza granicą lokalizacji o którą wystąpił inwestor. Zdaniem skarżącego brak zaś takich ustaleń w wymienionych decyzjach jest oczywisty bowiem przebudowa wiaduktu kolejowego wymaga odrębnego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu przepis zawarty w art. 59 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane należy wykładać w związku z brzmieniem ustępu 1 art. 59 ustawy w którym to przepisie jest mowa o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy: 1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, 2) uporządkowania terenu budowy. Tak więc uzależnienie użytkowania obiektu budowlanego od wykonania w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych należy odnieść do robót wykonywanych na miejscu budowy. Nadto przyjdzie wskazać, że przepis ten odnosi się do sytuacji gdy organ nie udziela pozwolenia na użytkowanie lecz uzależnia jego udzielenie (po przeprowadzonej lustracji) od wykonania w oznaczonym terminie określonych robót budowlanych. Tak więc wymieniony przepis nie mógł znaleźć zastosowania w przedmiotowym postępowaniu. Natomiast kwestię nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych i określenie terminu wykonania tych robót w wydanym pozwoleniu na użytkowanie reguluje przepis art. 59 ust. 3 ustawy. W przepisie tym jednak jest tylko mowa o niewykonaniu części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem. Tym samym unormowania w nim zawarte nie mogą stanowić podstawy do zobowiązania inwestora w decyzji udzielającej pozwolenia na częściowe użytkowanie obiektu budowlanego do wykonania robót budowlanych poza terenem budowy i oznaczenia w decyzji terminu realizacji tego zobowiązania. Zważyć też przyjdzie, że art. 59 ustawy – Prawo budowlane ani też żaden z przepisów tej ustawy nie daje podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia zabezpieczenia wykonania zobowiązania nałożonego w toku uzgodnień projektu budowlanego. Umieszczenie takiego nakazu w przedmiotowej decyzji skutkowałoby nieważnością w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa tej części orzeczenia. W tym stanie rzeczy Sąd podzielił, aczkolwiek z innych względów, stanowisko zajęte przez Wojewodę [...] w zaskarżonej decyzji i na mocy art. 151 ustawy – PoPPSA w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.