II SA/Ka 692/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr) asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant ref. staż. Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2005 r. sprawy ze skargi M. B., T.B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. U Z A S A D N I E N I E . W wyniku pisma Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] r. informującego o lokalizacji garaży w K. w rejonie rzeki [...] przy ulicy [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie, przeprowadził oględziny, w trakcie którego ustalił, że garaże te zostały wybudowane w [...] r. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał T.B. rozbiórkę [...] garaży ustawionych na działkach nr [...] i [...] przy ulicy [...] w K. W podstawie prawnej przywołał art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że garaże postawione zostały samowolnie w [...] r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K., teren na którym usytuowane są przedmiotowe garaże to jednostka strukturalna "G" przeznaczona pod ośrodek produkcji ogrodniczej- adaptacja (symbol planu 92 RPO). W związku z powyższym, że lokalizacja zespołu garaży na tym terenie nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K., należało orzec o ich rozbiórce. Rozpatrując odwołanie T.B., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że postępowanie przed organem pierwszej instancji nie wyjaśniło wielu wątpliwości, m.in. kto jest właścicielem lub współwłaścicielem przedmiotowych garaży oraz kiedy jednoznacznie zakończono budowę ich garaży. W ponownym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyjaśnił podniesione wątpliwości i decyzją z dnia [...] r. nakazał M. i T. B. rozbiórkę [...] garaży blaszanych ustawionych na działkach nr [...] i [...] w K. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że wobec faktu samowolnego wybudowania tych garaży w roku [...] oraz ustalenia, że lokalizacja ta sprzeczna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta K., należało orzec o rozbiórce. Kolejne odwołanie T. i M. B., w którym podniesiono, że garaże te są niezbędne w prowadzeniu działalności gospodarczej, m.in. przeznaczone są do produkcji ogrodniczej i powstały na miejscu istniejącego od lat gospodarstwa ogrodniczego, spowodowało, że [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ponownie - decyzją z dnia [...] r. - uchylił sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniósł, że nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący stanu faktycznego i nie zbadano zasadniczej funkcji tych garaży, przede wszystkim nie wykazano jak faktycznie wykorzystywane są przedmiotowe garaże. W trakcie nowego postępowania, podczas oględzin w dniu [...] r. ustalono, że w garażach [...] i [...] znajdują się pomieszczenia związane z działalnością [...] działającej w budynku obok. Znajdują się tam pojemniki na odpadki, suszarnia ziaren i przygotowywania surowca - maku, ziarna, nasion zbóż i słonecznika. W garażach piekarni mieszczą się magazyny opakowań i produktów spożywczych. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. ponownie nakazał M. i T. B. rozbiórkę przedmiotowych garaży, opierając się w podstawie prawnej decyzji na wymienionych już przepisach art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku art. 103 ust 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W uzasadnieniu powtórzył wcześniej wyrażone argumenty, czyli - garaże zostały postawione samowolnie w [...] r. a ich lokalizacja jest sprzeczna z obowiązującym planem zagospodarowania. W kolejnym odwołaniu M. i T. B. podnieśli, że obiekty blaszane przeznaczone są do przechowywania i przetwórstwa nasion roślin oleistych, głównie słonecznika, ale także owsa i lnu, co niewątpliwie jest częścią szeroko pojętego przetwórstwa rolnego. Dodali, że obiekty te istnieją na tym terenie od długich lat, a na pewno od lat [...], kiedy powstała piekarnia czyli wcześniej niż został uchwalony obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego miasta. Stwierdzili także, że obiekty blaszane nie są obiektami budowlanymi - nie mają bowiem fundamentów i nie są trwale związane z gruntem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 ( 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiotowy garaż powstał w warunkach samowoli pod rządami "starego" prawa budowlanego, które przewidywało konieczność rozbiórki obiektu budowlanego (art. 37) w sytuacji, kiedy "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę". Według ustaleń organu pierwszej instancji dla przedmiotowego terenu miejscowy plan przewiduje symbol planu "92 RPO - Ośrodek produkcji ogrodniczej. Adaptacja." Zatem zabudowa tego terenu obiektami blaszanymi, przeznaczonymi do przechowywania produktów związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, nie jest zgodna z zapisem planu. Zachodzi więc konieczność rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów. Wyjaśnił, że nie można podzielić stanowiska odwołujących się, że magazynowanie produktów rolnych (nasiona lnu, słonecznika itp.) nie związanych z prowadzoną przez nich działalnością o charakterze rolniczym, a niezbędnych w prowadzonej działalności gospodarczej (branża piekarnicza) przesądza o zgodności użytkowania tych obiektów z obowiązującym planem. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli M. i T.B. wnosząc o uchylenie powyższej decyzji. Wyjaśnili, że obie decyzje podjęte zostały z naruszeniem elementarnych zasad postępowania administracyjnego z naruszeniem interesu społecznego oraz z rażącą krzywdą dla zainteresowanych, zagrażając istnieniu ich zakładu produkcyjnego. Wyjaśnili, że przedmiotowe obiekty tymczasowe (nie związane na stałe z gruntem) zastąpiły istniejące w tym samym miejscu od lat przedwojennych drewniane szopy. Przeznaczenie tych obiektów pozostało niezmienione, czyli nadal suszenie i składowanie ziarna słonecznikowego oraz roślin oleistych, będących składnikiem wytwarzanego w piekarni chleba. Przekonywali, że zapis miejscowego planu - ośrodek produkcji rolniczej - adaptacja - pokrywa się z przeznaczeniem blaszanych obiektów - przetwórstwo rolne, czyli jest zgodne z tym zapisem i ustaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodał, że likwidacja obiektów blaszanych (lecz nie garaży) uniemożliwi dalsze funkcjonowanie zakładu piekarniczego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że zabudowa działek nr [...] i [...] położonych w K. przy ulicy [...] blaszanymi obiektami nie jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta K., który przewiduje dla tego terenu zapis "92 RPO - Ośrodek produkcji ogrodniczej. Adaptacja". Dlatego też zachodzi konieczność rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów, jak stanowi art. 37 ustawy z 1974 r. - prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć wypada, że skargę wniesiono w dniu [...] r., a więc w czasie gdy obowiązywała ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Ustawa ta utraciła moc z dniem 1 stycznia 2004 r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm). Zgodnie zaś z przepisem art. 97 ( 1 wymienionej powyżej ustawy sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zasadnym okazał się zawarty w niej zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem norm proceduralnych, przede wszystkim w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co zdaniem Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zauważyć, że w sprawie jest bezsporne, że [...] obiektów blaszanych zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] zrealizowanych zostało bez wymaganego pozwolenia na budowę czyli w warunkach samowoli budowlanej w roku [...] r., czyli przed 1 stycznia 1995 r. (datą wejścia w życie ustaw z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlanego). Dlatego też słusznie organy administracyjne na podstawie art. 103 ust. 2 tej ustawy zastosowały przepis "starego" prawa budowlanego czyli przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Cytowany art. 103 ust. 2 stwierdzał bowiem, że w stosunku do takich obiektów powinno być wszczęte i przeprowadzone postępowanie przewidziane w art. 37, 40 i 42 "starego prawa". W ninieszej sprawie organy administracyjne postępowanie takie przeprowadziły. W jego trakcie ustaliły, że na podstawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia [...] r. teren, na którym zlokalizowane zostały przedmiotowe obiekty blaszane znajduje się w jednostce strukturalnej "G" - oznaczony symbolem 92 - RPO- co oznacza "Ośrodek produkcji ogrodniczej - adaptacja". Według opisowej części planu jest to teren upraw polowych, teren ośrodków produkcji gospodarki polowej, ogrodniczej i zwierzęcej, teren obsługi gospodarki polowej, ogrodniczej i zwierzęcej, teren upraw ogrodniczych z dopuszczeniem zabudowy. Dodatkowo zapisano, iż interpretacja zapisu dopuszcza funkcje związane bezpośrednio z funkcją wiodącą na zasadzie podporządkowania. Wypada zauważyć, że zapisy te są bardzo ogólne i niejednoznaczne, dlatego też pozostawiają dużą swobodę interpretacji. Jak wynika z wszystkich zgłaszanych w toku postępowania pism skarżących, twierdzą oni, że przedmiotowe obiekty, nie stanowią garaży lecz stanowią zaplecze dla prowadzonej działalności gospodarczej. Wyjaśniają jednak, że w obiektach tych prowadzona jest działalność przetwórcza nasion - gromadzone są rośliny oleiste, służące potem do dalszego przetwarzania. Potwierdzone zostało to w trakcie przeprowadzanych oględzin terenu w protokole z dnia [...] r. Jednocześnie stwierdzono także w tym protokole, że niektóre obiekty przeznaczone są do innych celów ( m.in. magazyn opakowań). Dlatego zdaniem składu orzekającego, prowadzone postępowanie powinno ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, jakim celom służą przedmiotowe obiekty i czy przeznaczenie to związane jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy podkreślić, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia dlaczego uznano, że przedmiotowe obiekty blaszane nie mieszczą się w zapisach miejscowego planu. Pozostaje to w sprzeczności z dyspozycją art. 107 ( 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, który uznaje że w uzasadnieniu organ powinien wskazać fakty udowodnione oraz przedstawić dowody, na których się oparł i przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Podniesione braki nie pozwalają obecnie dokonać właściwej oceny zaskarżonej decyzji prowadzącej do jednoznacznego stwierdzenia zgodności czy braku zgodności obecnego przeznaczenia obiektów z zapisami planu. Rozpoznając sprawę ponownie organy orzekające uwzględnią powyższe wskazania, uzupełnią we wskazanym kierunku postępowanie dowodowe, uwzględniając również fakt, iż zgodnie z obecnie obowiązującą ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miasta K. nie obowiązuje od dnia [...] r. i dopiero wtedy podejmą decyzję odpowiadającą kryterium art. 107 ( 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy.