II SA/Ka 71/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska Włodzimierz Kubik Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2005 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r. nr [...], 2) orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...]r. nr [...] działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 83, poz. 414 ze zm.) nakazał J. P. rozbiórkę zakrycia cieku wodnego na jej działce nr [...].przy ul. [...] w Z., wykonanego z rur kamionkowych o długości 4,5 bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże po rozpatrzeniu odwołania J. P. decyzją z dnia [...]r. nr [...] Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił powyższą decyzję i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, jako że rurociągi nie stanowią obiektu budowlanego, lecz są urządzeniami melioracji wodnych szczegółowych, wymagających zgłoszenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru budowlanego I instancji postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał J. P. wstrzymanie robót budowlanych. Następnie decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. P. wykonanie projektu operatu wodnoprawnego i przedłożenie pozwolenia na użytkowanie cieku wodnego na działce nr [...] w terminie 1 miesiąca celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie ( art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). W odwołaniu J. P. zarzuciła bezprzedmiotowość decyzji, gdy idzie o przedłożenie pozwolenia na użytkowanie cieku wodnego oraz wskazała, iż zbyt rygorystyczne jest nałożenie obowiązku wykonania operatu wodnoprawnego. Na tej podstawie wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych. Zaskarżoną decyzją, wydaną z up. Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchylono decyzję organu I instancji i w tym zakresie umorzono postępowanie ( art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 kpa ). Zdaniem organu odwoławczego, organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do nakazania wykonania operatu wodnoprawnego, który jest wymagany do pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast przedłożenie pozwolenia na użytkowanie cieku wodnego jest niemożliwe na obecnym etapie wykonywanych robót budowlanych ( zarurowanie 4,5 m odcinka rowu). Z tych względów organ II instancji uznał, iż decyzja będąca przedmiotem odwołania, nosi znamiona nieważności, co uzasadnia umorzenie postępowania organu nadzoru budowlanego, który w niniejszej sprawie winien działać w oparciu o art. 50 i 51 prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. L. jako właściciel nieruchomości sąsiedniej, zarzucając naruszenie art. 48 Prawa budowlanego w zw. z art. 105 § 1 kpa. Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego. Zdaniem skarżącego sporne roboty budowlane stanowiły bowiem samowolę budowlaną, polegającą na budowie obiektu budowlanego, stąd też obligatoryjne było wydanie nakazu rozbiórki w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, powołując się na fakt wydania kolejnej decyzji organu nadzoru budowlanego I instancji w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. W świetle art. 29 ust. 2 pkt 4 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) – w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji – roboty budowlane, polegające na wykonaniu urządzeń melioracji szczegółowych, poza obszarami parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin, nie wymagało pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Jest poza sporem, iż uczestniczka postępowania J. P. nie dopełniła obowiązku zgłoszenia robót układając rury kamionkowe o długości 4,5 m i przekroju 335 mm, którym zakryła na tym odcinku ciek wodny na jej działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w Z. stanowiącej jej własność. Dla oceny skutków samowoli budowlanej istotne znaczenie miało zakwalifikowanie robót budowlanych do kategorii budowy obiektu budowlanego lub jego części ( art. 48 Prawa budowlanego ), bądź innego przypadku wykonywania robót budowlanych ( art. 50 ust. 1 pkt 1 ). Zdaniem Sądu, prawidłowo uznał organ odwoławczy, iż ułożenie odcinka melioracji szczegółowej nie polega na budowie w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. W tym względzie należy odwołać się do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonego w uchwale 7 Sędziów z dnia 15 maja 2000 r. sygn. akt OPS 20/99, iż wykonywanie lub wykonanie w istniejącym obiekcie urządzenia budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, nie jest budowaniem obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 48 tego prawa. Zatem likwidacja skutków samowoli budowlanej winna nastąpić w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Skoro w odwołaniu od decyzji organ I instancji inwestorka oświadczyła, iż nie zamierza kontynuować robót budowlanych, nie było celowe nakładanie obowiązków, zmierzających do legalizacji samowoli na podstawie art.51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Prawidłowo też stwierdził organ odwoławczy, iż rozstrzygnięcie organu I instancji wykraczało poza kompetencje organów nadzoru budowlanego. Określone w decyzji organu I instancji obowiązki wykonania projektu operatu wodnoprawnego i uzyskania pozwolenia na użytkowanie cieku wodnego, nie podpadają bowiem pod pojęcie "czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem" (wg stanu prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji). Stwierdzenie tego faktu nie oznaczało jednak bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego, w rozumieniu art.105 § 1 kpa. Zachodziły bowiem podstawy do wydania nakazu rozbiórki obiektu lub jego części bądź nakazania zaniechania dalszych robót ( art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania obowiązany jest zaś do ponownego rozstrzygnięcia sprawy i nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji. Wynika to jednoznacznie z treści art. 138 kpa. O ile zaś zebrany materiał dowodowy był niewystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, a jego uzupełnienie wykraczałoby poza ramy postępowania uzupełniającego z art. 136 kpa, organ odwoławczy winien wydać decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 kpa. W żadnym jednak wypadku nie było dopuszczalne uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania ( art. 138 § 1 pkt 2 kpa ), skoro likwidacja samowoli budowlanej w trybie art. 51 Prawa budowlanego należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie miał znaczenia fakt kontynuowania postępowania przez organ I instancji po wydaniu wadliwej decyzji odwoławczej. Z tych względów decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i e oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Roszczenie skarżącego o zwrot kosztów postępowania wygasło wobec niezłożenia wniosku ( art. 210 § 1 cyt. ustawy ). Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił jednak stanowiska skarżącego, iż zaskarżona decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 kpa ). Nie wchodzi bowiem w rachubę przypadek naruszenia przepisu prawnego, którego treść jest niewątpliwa i możliwa do interpretacji w bezpośredniej interpretacji ( J. Jendrożka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, P i P 1986, Nr 1, str. 66 –71 ). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ nadzoru budowlanego I instancji winien zatem zbadać, czy sporne roboty budowlane wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i wystarczające jest wydanie nakazu zaniechania ich kontynuacji. W przeciwnym wypadku – o ile inwestorka nie zadeklaruje zamiaru podjęcia robót – należy orzec rozbiórkę wykonanej już części rurociągu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. su.