II SA/Ka 713/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia NSA Zofia Borowicz /spr./ Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant st. sekr. sąd. Urszula Smykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2004r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego o d d a l a s k a r g ę Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie upoważnienia Rady Miejskiej w G. wynikającego z uchwały nr [...] z dnia [...] oraz na podstawie art.43 ust.1, art.31a, art.2 ust.1,3 i 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej /tj. z 1998r. Dz.U. Nr 64, poz.414 ze zm./ Zastępca Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w G. odmówił przyznania M.K. pomocy społecznej w formie zasiłku celowego specjalnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że M.K. otrzymuje dofinansowanie do czynszu mieszkaniowego, które zawiera ryczałt na ogrzewanie pomieszczeń mieszkalnych, istnieje zatem możliwość dokonania zakupu opału w ramach posiadanych zasobów materialnych. Organ wskazał, że nie jest zobowiązany do realizacji wszystkich potrzeb zgłoszonych przez osoby i rodziny, szczególnie w sytuacji, gdy wnioskodawczyni przyznano zasiłek celowy specjalny na pokrycie kosztów wykupienia lekarstw. Organ wywiódł, iż odmówiono przyznania pomocy finansowej na zakup żywności opału ze względu na ograniczone możliwości finansowe Ośrodka na zadania własne oraz brak okoliczności uzasadniających przyznanie takiej pomocy. W odwołaniu od powyższej decyzji M.K. zarzuciła, że od lat nie otrzymuje pomocy finansowej i wnosi ponownie o pomoc na zakup węgla. Zarzuciła, że wysokość renty którą otrzymuje plasuje ją w grupie osób znajdujących się poniżej granicy ubóstwa. Jej wydatki są duże z uwagi na konieczność przeprowadzenia ciągłych remontów w mieszkaniu usytuowanym w starym budownictwie. Ponadto zmuszona jest pomagać bezrobotnemu synowi, który wspólnie z nią zamieszkuje. Wyjaśniła, że ostatnio zmniejszeniu uległ przyznany jej dodatek mieszkaniowy, a dodatkowo jej wydatki zwiększyły się z uwagi na niedopłatę za wodę. Podkreśliła, że poza rentą nie ma innych dochodów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wywiódł, że z materiału dowodowego wynika, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek strony z dnia [...] o zasiłek celowy specjalny na zakup leków, żywności oraz węgla. Organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania strony i decyzją z dnia [...] nr [...] przyznał stronie pomoc w postaci zasiłku celowego specjalnego na leki, a zaskarżoną decyzją odmówił przyznania pomocy na pozostałe zgłoszone we wniosku potrzeby z powodów podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z ustaleń wywiadu wynika, że M.K. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Jest w wieku poprodukcyjnym. Jej dochód stanowi renta i dodatek mieszkaniowy. Łącznie dochód rzeczywisty wyniósł [...] zł i był wyższy od obowiązującego ustawowego kryterium dochodowego. Organ stwierdził, że z ustaleń wynika, że wnioskodawczyni poniosła znaczne wydatki w związku z wymianą rur centralnego ogrzewania i zainstalowania liczników, które wg. załączonych do akt sprawy dowodów wynosiły [...] zł. Organ odwoławczy wywiódł, że ogólną zasadą która obowiązuje w odniesieniu do wszystkich form pomocy społecznej o charakterze świadczeń pieniężnych, przyznawanych na podstawie ustawy o pomocy społecznej jest nie przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art.3 pkt 2-11 ustawy. M.K. nie spełnia jednego z wymienionych kryteriów tj. kryterium dochodowego. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, zgodnie z art.5 ustawy o pomocy społecznej osobom i rodzinom, których dochód jest wyższy od kryterium określonego w art.4 ust.1 cyt. ustawy może być przyznana pomoc pieniężna lub w naturze pod warunkiem zwrotu części lub całości wydatków, bądź stosownie do zapisu art.31a tej ustawy- bezzwrotny specjalny zasiłek okresowy lub celowy. Decyzja wydana w oparciu o powołany przepis ma charakter uznaniowy, a świadczenia te są realizowane jako zadanie własne gminy o charakterze nieobowiązkowym i ich przyznanie uzależnione jest od możliwości finansowych organów pomocy społecznej. Organ odwoławczy podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano przyczyny odmowy przyznania tej części wnioskowanej pomocy. Jest to zgodne z art.2 ust.4 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślił dodatkowo organ odwoławczy, że przyznawanie świadczeń w formie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy o charakterze nieobowiązkowym, a zatem przyznawanym dopiero po zaspokojeniu żądań własnych o charakterze obowiązkowym. Organ I instancji w piśmie załączonym do akt sprawy wskazał, że z uwagi na ograniczone środki finansowe w pierwszej kolejności przeznacza je na realizację zadań obowiązkowych. Tym samym w ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja została podjęta w ramach uznania administracyjnego i brak podstaw do stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie granic tego uznania. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję ostateczną M.K. zarzuciła, że jest ona niezgodna z prawem, gdyż narusza jej prawo do egzystencji. Podkreśliła, że ponosi duże wydatki na remont mieszkania, które wymaga dalszych prac remontowych. Dodała, że z kwoty którą otrzymuje musi wesprzeć bezrobotnego syna. W piśmie procesowym z dnia [...] zarzuciła, że Kolegium błędnie zaliczyło do jej dochodu dopłatę do czynszu. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie prezentując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone. Zatem stosownie do art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ sprawa ta podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/- zwanej dalej p.s.a. W myśl art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz.1269/ Sąd Administracyjny dokonuje kontroli aktów wymienionych w art.3 § 2 p.s.a., pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała że spełnia ona wymogi obowiązującego prawa. Stosownie do art.1 ust.1 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej /tj. z 1998r., Dz.U. Nr 64, poz.414 ze zm./ świadczenie z pomocy społecznej przysługuje tym osobom i rodzinom, które przy wykorzystaniu własnych środków, możliwości i uprawnień nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji życiowych. Osoby korzystające z pomocy są natomiast zobowiązane do współpracy z organem administracji w rozwiązaniu trudnej sytuacji w jakiej się znajdują. W myśl art.2 ust.4 tej ustawy potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. W art.4 ust.1 tej ustawy wprowadzono zależność pomiędzy prawem do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, a osiąganym dochodem osoby i rodziny stanowiąc, iż prawo do świadczeń generalnie przysługuje tylko osobom i rodzinom których dochód nie przekracza określonej w pkt 1- 4 – tego przepisu kwoty. Przepis ten wskazuje wyjątki w których rozważenie przyznania pomocy społecznej następuje bez względu na tzw. kryterium dochodowe. Wprowadzając ustawowe kryterium dochodowe ustawodawca zdefiniował w art.2a ust.1 pkt 2 tej ustawy pojęcie dochodu. Z przepisu tego wynika, że świadczenia uzyskiwane z tytułu dodatku mieszkaniowego wliczane są do dochodu /por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2001r. sygn. I SA 2170/00, lex 53793 oraz wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1999r. sygn.akt I SA 1508/99, lex 47395./ Zatem zarzut skarżącej o wadliwym zaliczeniu przez orzekające organy do uzyskiwanego przez nią dochodu, dodatku mieszkaniowego należało uznać za chybiony. W myśl art.2a ust.1 pkt 2 tej ustawy dochód oznacza sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony. Z akt sprawy wynika, że skarżąca złożyła wniosek o pomoc społeczną w dniu [...] i uzyskiwała wówczas rentę w kwocie [...] zł netto /odcinek renty za miesiąc [...]/. Natomiast kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej od dnia [...] wynosiło [...] zł miesięcznie /por. obwieszczenie MP i PS z dnia 9 maja 2001r. – MP 2001r. Nr 15, poz.243/. Zatem już sam dochód z tytułu renty jaką skarżąca otrzymywała przekraczał tzw. kryterium dochodowe. Ponadto do dochodu skarżącej należało jeszcze zaliczyć kwotę dodatku mieszkaniowego tak jak to, wynika z rozliczeń przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przy czym bez względu na to, czy była to kwota [...] zł [...] gr /jak wynika z wywiadu środowiskowego/ czy też [...] zł [...] gr /jak wynika to z pisma z dnia [...]./ doliczenie dodatku mieszkaniowego do dochodu w postaci renty nie miało już wpływu na przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego wynoszącego wówczas [...] zł miesięcznie, skoro sama renta spowodowała jego przekroczenie. Wbrew zarzutom skarżącej orzekające organy prawidłowo ustaliły też, że skarżąca prowadziła w tym okresie samodzielne gospodarstwo domowe. W myśl art.2a ust.1 pkt 1 cyt. ustawy za rodzinę uważa się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Aby zatem mówić o "rodzinie" w kontekście ustawy o pomocy społecznej udowodnienia wymaga fakt wspólnego mieszkania i gospodarowania /por. wyrok NSA z dnia 17 marca 1998r. sygn.akt I SA 1995/97, lex 45807/. Z ustaleń poczynionych przez pracownika socjalnego w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego w mieszkaniu skarżącej wynikało, że prowadzi ona sama gospodarstwo domowe. W oświadczeniu o stanie majątkowym M. K. wyjaśniła jedynie, że "oprócz tego pomagam bezrobotnemu synowi". Ze złożonych przez skarżącą wyjaśnień w tymże oświadczeniu, a także w czasie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie wynikało, aby wraz z synem wspólnie zamieszkiwała i gospodarowała. Nadto syn skarżącej w dniu [...] złożył pisemne wyjaśnienie dotyczące jego sytuacji majątkowej, w których jednoznacznie stwierdził, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z matką M. K. oraz, że "nie stołuje się u matki". Jeżeli uwzględni się, że z wywiadu środowiskowego wynika, iż skarżąca prowadziła sama gospodarstwo domowe i zajmowała 1 pokój i kuchnię, a na rozprawie sądowej oświadczyła, że mieszka na piętrze /zajmuje pokój z kuchnią/, a syn na parterze , to nie można uznać za sprzeczne z zebranymi dowodami ustaleń organów obydwu instancji, co do tego, że skarżąca samotnie gospodaruje. Ocena materiału dowodowego zgromadzonego w tym zakresie w sprawie została przeprowadzona stosownie do art.80 kpa. Treść oświadczenia skarżącej zawartego w dokumencie z dnia [...] /karta 15 akt sądowych/ została złożona na potrzeby rozpoznania wniosku o zwolnienie od opłat sądowych i odnosi się ewentualnie do sytuacji na dzień złożenia wniosku a nie wydanie zaskarżonej decyzji. Ponieważ skarżąca nie spełniała kryterium dochodowego określonego w art.4 ust.1 cyt. ustawy, trafnie żądanie przyznania zasiłku celowego było rozpatrywane przez orzekające organy w oparciu o art.31a tej ustawy. Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie, nie spełniającej kryterium dochodowego określonego w art. ust.1 ustawy może być przyznany bezzwrotny specjalny zasiłek celowy. Użycie w przepisie zwrotu "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" wskazuje na uznaniowy charakter decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego. Skład orzekający podziela pogląd, według którego decyzja administracyjna podjęta w wyniku prawnie dozwolonego wyboru rozstrzygnięcia przez organ administracyjny, powinna w swym uzasadnieniu zawierać wyraźnie określone kryteria, którymi kierował się organ w wyborze rozstrzygnięcia. Wskazanie takich kryteriów pozwala na stwierdzenie, że decyzja nie jest dowolna /por. Adam Błaś "Sądowa kontrola decyzji uznaniowych", Casus – wiosna 2000r. str. VIII Suplementu/. W ocenie Sądu, w sprawach świadczeń pomocy społecznej, decyzje uznaniowe organów administracyjnych wydawane w oparciu o art.31a ustawy o pomocy społecznej powinny być oparte o kryteria wynikające z zasad ogólnych sformułowanych w art.1 i 2 tej ustawy. W zaskarżonej decyzji, tak jak w decyzji I instancji, wskazano, że organy kierowały się zasadą wyartykułowaną w art.2 ust.4 ustawy, iż potrzeby osoby i rodziny powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Organy rozpatrując cele i możliwości pomocy społecznej uznały, że nie pozwalają one na uwzględnienie wniosku. Zwrócono uwagę, że przyznany skarżącej dodatek mieszkaniowy zawiera ryczałt na ogrzewanie pomieszczeń mieszkalnych. Ponadto uwzględniając potrzeby skarżącej decyzją z dnia [...] przyznano jej zasiłek celowy specjalny na pokrycie kosztów wykupienia lekarstw. Organ I instancji zwrócił też uwagę na ograniczone możliwości finansowe Ośrodka i konieczność realizacji w pierwszej kolejności zadań obowiązkowych. Tak przedstawionej argumentacji trudno odmówić racji, co powoduje, że decyzji wydanej w granicach uznania administracyjnego nie można przypisać cech dowolności. Utrzymanie w mocy tej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze było zgodne z prawem. Rozpatrując w postępowaniu odwoławczym sprawę, Kolegium dokonało prawidłowej oceny postępowania organu I instancji oraz wydanego rozstrzygnięcia, dając temu wyraz w obszernym uzasadnieniu decyzji, która odpowiada wymogom z art.107 § 3 kpa. Trafnie zwróciło uwagę Kolegium, że przyznanie tej formy pomocy nie jest obligatoryjne i na podjęcie przez organ orzekający decyzji w tej materii, istotny wpływ mają możliwości finansowe, którymi dysponuje organ pomocy społecznej na te cele. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślono, że organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach realizować muszą swe ustawowe cele. Wymaga to realistycznej oceny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do świadczeń. Racjonalne gospodarowanie posiadanymi środkami finansowymi wymaga określenia, które z potrzeb muszą być zaspokajane niezbędnie i w jaki sposób /por.wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2002r. sygn. akt II SA/Gd 4332/01, lex 77665/. Wbrew zarzutom skargi, na ocenę trafności zaskarżonej decyzji nie mogła wpłynąć okoliczność, podnoszona w skardze jak i uprzednio w odwołaniu, iż M.K. pomaga bezrobotnemu synowi. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że twierdzeniom tym przeczy jednoznacznie i kategorycznie oświadczenie jej syna J.K. z dnia [...]. Ponadto z okoliczności sprawy nie wynikało, aby syn skarżącej był w tak trudnej sytuacji zdrowotno – finansowej, aby była ona zmuszona do finansowania go. Treść złożonych do akt sądowych zaświadczeń lekarskich z dnia [...] załączonych do oświadczenia z dnia [...] złożonego w związku z wnioskiem skarżącej o zwolnienie jej od kosztów sądowych, odnosi się do sytuacji mającej miejsce około półtora roku przed złożeniem wniosku w rozpoznawanej sprawie. Ponadto dokumenty te nie były ujawnione przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym i w żadnym razie nie mogą mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Z tych zatem przyczyn należało skargę jako bezzasadną oddalić na mocy art.151 p.s.a. S/G