II SA/Ka 714/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik ( spr.) Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant st. sek. sądowy Urszula Smykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnień rozkładu jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] zł ) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją Nr [...] z dnia [...] roku Zarząd [...] w K. działając na podstawie art. 2 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku Prawo przewozowe ( Dz. U. z 2000 r. Nr 50 poz. 601) i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 roku w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych ( Dz. U. z 2000 r. Nr 82 poz. 933 ) w związku z Porozumieniem Nr [...] z dnia [...] roku zawartym pomiędzy Województwem Ś. a [...], po rozpoznaniu wniosku Spółki A z siedzibą w K odmówił koordynacji przedstawionego rozkładu jazdy na linii M. K. – K. Dworzec PKP. Organ administracji uzasadnił swoje stanowisko brakiem zapotrzebowania zwiększenia liczby kursów na wskazanych w projekcie rozkładu jazdy liniach. Spółka A wniosła od powyższej decyzji odwołanie podnosząc przede wszystkim, w powołaniu na art. 18 ust. ustawy o transporcie drogowym zarzut braku właściwości [...] do wydawania decyzji w zakresie koordynacji rozkładów jazdy na trasach przekraczających obszar gminy. Nadto podniesione zostało, iż w przedłożonym do koordynacji rozkładzie jazdy uwzględniono wszelkie sugestie [...] co do częstotliwości kursów, a proponowane odjazdy autobusów odwołującego następować będą w [...] minuty po odjeździe autobusów miejskich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpoznaniu odwołania strony, decyzją Nr [...] z dnia [...] roku, na podstawie art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku Prawo przewozowe ( Dz. U. z 2000 r. Nr 50 poz. 601 ) i § 3 ust. 1 i § 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 roku w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych ( Dz. U. Nr 82 poz. 933 ) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazano, iż prowadzenie koordynacji rozkładów jazdy należy do zarządów jednostek samorządu terytorialnego, a w sprawie linii komunikacyjnych przebiegających przez obszar dwóch lub więcej powiatów rolę tę pełni zarząd województwa. W powyższym zakresie nie ma natomiast zastosowania art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Przeto, wobec zawartego przez Województwo Ś. Porozumienia Nr [...] z dnia [...] roku, w którym przekazane zostały uprawnienia wynikające z art. 2 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo przewozowe [...], podniesiony w odwołaniu zarzut formalny braku właściwości organu do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie jest nieuzasadniony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło również, iż w ramach prowadzonej koordynacji powinno uwzględniać się potrzeby przewozowe danych linii komunikacyjnych. Współczynnik zapełnienia autobusów na liniach K. – M. – K. wskazuje na zabezpieczenie potrzeb przewozowych, wprowadzenie dodatkowych przewozów obniży ten współczynnik w autobusach dotychczas kursujących na tych liniach, a duża częstotliwość kursów na wskazanej trasie, przy uwzględnieniu wpływu ruchu drogowego w godzinach szczytu, powodowałaby równoczesny przyjazd dwóch przewoźników na przystanek w tym samym czasie. Powyższe argumenty uzasadniają zatem odmowę skoordynowania przedstawionych przez stronę rozkładów jazdy. Nie godząc się z wskazanym stanowiskiem organu II instancji, Spółka A wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego. Skarżąca podniosła, iż wykonywanie przewozów wyłącznie przez przedsiębiorstwa dominujące uniemożliwia współzawodnictwo jakością, ceną i innymi pożądanymi przez klienta cechami oferowanych usług, a koordynacja rozkładów jazdy winna uwzględniać interes klientów. Ponadto w skardze powtórzony został zarzut braku właściwości organu wydającego decyzję w I instancji wskazano bowiem, iż brak jest uchwały zarządu województwa ś., która zawierałaby właściwe upoważnienie dla Zarządu [...]. Zdaniem skarżącego upoważnienie takie nie wynika z przywołanego w zaskarżonej decyzji Porozumienia Nr [...], bowiem ograniczenie właściwości organów samorządu terytorialnego wynikające z przepisów prawa materialnego może nastąpić jedynie na podstawie uchwał dotyczących zawarcia związku komunalnego z dniem ogłoszenia statutu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Ponad dotychczasowe argumenty podniesione zostało dodatkowo, iż podstawę prawną powierzenia prowadzenia zadań zarządu województwa stanowi art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1590 ). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone. Zatem zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawa ta podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) – zwanej dalej p.p.s.a. W konsekwencji oznacza to, że stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości ( Dz. U. Nr 72, poz. 652 ) sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem ( art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ). Powyższe oznacza konieczność przeprowadzania przez sądy administracyjne kontroli zarówno co do zgodności stanowiska organów administracji przedstawionych w ich rozstrzygnięciach z przepisami prawa materialnego ale również w zakresie zgodności ze stosowanymi w toku postępowania przepisami postępowania administracyjnego. Zgodnie z powyższym, rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na względzie treść art. 134 p.p.s.a., a zatem nie będąc związany granicami skargi, co oznacza między innymi uprawnienia do jej uwzględnienia również ze względu na inne uchybienia niż te, które przytoczyła strona skarżąca, stwierdził, w ramach przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy bowiem uznać, iż zaskarżona decyzja analizowana pod kątem jej legalności, podlegać musi uchyleniu jako wydana z naruszeniem prawa procesowego w sposób mający znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. W związku z postawionym przez skarżącego zarzutem braku właściwości Zarządu [...] do wydawania decyzji w zakresie koordynacji rozkładu jazdy na liniach komunikacyjnych obejmujących obszar dwóch lub więcej powiatów, punktem wyjścia rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stały się normy prawne regulujące kompetencje organów administracji w zakresie postępowania koordynacyjnego dotyczącego treści rozkładów jazdy regularnych przewoźników w transporcie zbiorowym. Przede wszystkim należy zwrócić tu uwagę, iż przedstawiony do kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego materiał dowodowy sprawy nie pozwalał na ocenę w jakim celu skarżący ubiegał się o dokonanie koordynacji przedłożonego organowi administracji projektu rozkładu jazdy. Działanie to bowiem mogło bowiem zmierzać do uzyskania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób pojazdami samochodowymi, nie będącymi taksówkami ( art. 22 w zw. z art. 18 ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 roku Dz. U. Nr 125 poz. 1371 ) lub też stanowić działanie zmierzające do dokonania zmian w dotychczasowych rozkładach jazdy przewoźnika posiadającego już wymagane przepisami zezwolenie ( § 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych Dz. U. Nr 82 poz. 933 ). Jak z powyższego wynika, ostatecznym celem działania skarżącego mogły być rozstrzygnięcia organów administracji wydawane w oparciu o odmienne podstawy prawne, jakkolwiek w zakresie postępowania dotyczącego koordynacji treści rozkładu jazdy, wymaganego w obu wskazanych wyżej przypadkach, ustawodawca pozostawił tożsamą regulację prawną ustalającą kompetencje organów administracji. Jak wynika z treści art. 2 ust. 3 pkt 3 Prawa przewozowego, koordynacja rozkładów jazdy przewoźników wykonujących zarobkowy przewóz osób pojazdami samochodowymi w regularnym transporcie zbiorowym prowadzona jest dla linii komunikacyjnych przebiegających przez obszar dwóch lub więcej powiatów przez zarząd województwa. Właściwość rzeczowa i właściwość miejscowa organu administracji w rozpoznawanej sprawie, stosownie do wskazanego art. 2 ust. 3 pkt 3 powołanej ustawy wynika zatem z charakteru linii komunikacyjnej biegnącej przez obszar więcej niż jednego powiatu województwa ś. co bezspornie wskazuje na Zarząd Województwa Ś. W treści zaskarżonej decyzji wskazano jednak, iż zadania publiczne województwa ś. w zakresie koordynacji rozkładów jazdy przekazane zostały [...]. Stanowić miałoby o tym Porozumienie Nr [...] zawarte po myśli art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa ( Dz. U. Nr 142 poz. 1590 ), które przywołane zostało jako podstawa prawna upoważniająca wskazany podmiot do działania w miejsce Województwa Ś. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązkiem organu administracji powołującego powyższą podstawę prawną było poza przytoczeniem nazwy i daty wydania Porozumienia Nr [...], wskazanie jego miejsca publikacji, a przede wszystkim przytoczenie w uzasadnieniu decyzji in extenso treści tego aktu prawnego. Organ orzekający w toku postępowania ma bowiem obowiązek kierować się zasadami wynikającymi w szczególności z przepisów art. 8, art. 9 k.p.a., a w myśl art. 107 § 1 załatwić sprawę poprzez wydanie decyzji spełniające wymogi opisane w treści art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji służyć ma wyjaśnieniu, zarówno w zakresie stanu faktycznego ustalonego przez organ w toku postępowania jak i stanu prawnego, który organ brał jako podstawę przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów prawa, którego nie można utożsamiać z powołaniem podstawy prawnej. Są to dwa różne elementy decyzji. W podstawie prawnej chodzi o wskazanie przepisu prawa, na mocy którego wydano decyzję, a więc przepisu upoważniającego organ do działania w tym zakresie. Uzasadnienie prawne natomiast polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Chodzi zatem o wytłumaczenie dlaczego organ zastosował dany przepis. Uzasadnienie prawne decyzji powinno być wywodem prawniczym, którego celem jest wykazanie, że przyjęte rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznego procesu stosowania normy materialnej w danej sytuacji faktycznej. Powinno to być zatem umotywowaną oceną stanu faktycznego w świetle konkretnego przepisu prawa oraz o wykazanie związku między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Treść uzasadnienia ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji, obejmującej wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia bowiem w przypadku jej zaskarżenia ustalenie, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretował i czy nie naruszył zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. Szczegółowa analiza treści Porozumienia Nr [...] była tym bardziej konieczna, że skarżący kwestionował słuszność powołania tego aktu prawnego jako podstawy prawnej rozstrzygającej o kompetencjach organu administracji w przedmiotowej sprawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ administracji poprzestając na powołaniu Porozumienia nr [...], bez analizy jego treści pozwalającej na ocenę prawidłowości rozumowania, zawartego w uzasadnieniu z przyczyn wyżej przywołanych nie spełnił wymogów określonych art. 107 § 1 i 3 Kpa. W dalszej kolejności Sąd oceniał zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jak zawarta jest w art. 7 kpa obligującej organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Ustawa Prawo przewozowe nie wskazuje co prawda wytycznych, jakimi powinien kierować się organ administracji w sprawie koordynacji projektu rozkładu jazdy. Takie wytyczne zawiera natomiast powoływane wyżej rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 5 września 2000 roku. W treści jego § 3 ust. 2 ustawodawca określił bowiem co uwzględniać winna koordynacja rozkładów jazdy i wskazał jako przesłanki w tym względzie – zabezpieczenie potrzeb przewozowych na danej linii komunikacyjnej, ze szczególnym uwzględnieniem przewozów osób niepełnosprawnych, jakość i standard usług świadczonych przez przewoźników prowadzących już działalność na danej linii komunikacyjnej, dostosowanie komunikacji w transporcie samochodowym do aktualnych połączeń regionalnych w transporcie kolejowym. Nakazał również uwzględnić opinie organizacji zrzeszających przewoźników z właściwej terytorialnie gminy, powiatu lub województwa. Analiza akt sprawy pozwala na jednoznaczne ustalenie, iż w zakresie powyższych przesłanek nie przedstawiono kontroli sądowej żadnego materiału, z którego wywieźć można sąd o prawidłowości rozstrzygnięcia. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzenia o zaspokojeniu potrzeb przewozowych nie są poparte dokumentacją, tak też jak wskazywane współczynniki zapełnienia czy godziny odjazdów innych przewoźników. Organ administracji nie przedstawił również opinii organizacji zrzeszających przewoźników z obszaru powiatów przez które linia komunikacyjna miałaby przebiegać. Nadto należy zauważyć, iż z akt sprawy nie wynika, aby w toku postępowania podjęte zostały jakiekolwiek próby uzgodnień projektu rozkładu jazdy w celu dostosowania go do istniejących już linii komunikacyjnych. Podzielając w pełni pogląd prezentowany w orzecznictwie organów administracyjnych ( vide postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2003 roku sygn. akt CLXI SKO 4147/3/03 publ. OSS 33/2/2004 ) Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż przyczyna odmowy dokonania koordynacji rozkładu jazdy nie może wynikać z faktu obsługiwania danej linii komunikacyjnej przez innego przewoźnika. Takie bowiem rozstrzygnięcie pozostawałoby w sprzeczności z istotą przepisu nakazującego dokonanie koordynacji, czyli przepisu nakazującego dokonanie ustalenia wzajemnego stosunku co najmniej kilku podmiotów. Rolą organu administracji w zakresie postępowania koordynacyjnego, o którym mowa w treści § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 roku w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych ( Dz. U. Nr 82 poz. 933 ) było zatem dążenie do takiego uporządkowania współdziałania kilku nawet przewoźników, by uzyskać optymalne zaspokojenie potrzeb komunikacyjnych przy jednoczesnym zapewnieniu usług przewozowych o najwyższej jakości. Z tego punktu widzenia za niedopuszczalne należy uznać poszukiwanie przeszkód koordynacji wyłącznie w ilości przewozów na danej linii, zasadą bowiem powinno być poszukiwanie możliwości skoordynowania rozkładu jazdy. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada również wymogom wynikającym z art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. Podstawą bowiem niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracji pełnego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego, w przeciwnym bowiem wypadku ustalenia organu noszą cechy dowolności. Zarzut dowolności zostać może wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego ( art. 80 kpa ), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący ( art. 77 § 1 kpa ), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Jak wynika z akt sprawy, organ administracji publicznej nie przeprowadził należytego postępowania dowodowego, ograniczając się zasadniczo do zacytowania treści normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia. Wymogi decyzji administracyjnej zostały precyzyjnie określone w przepisie art. 107 kpa, braki w tym zakresie stanowią o wadliwości tego aktu nie tylko dlatego, iż uniemożliwiają skuteczną kontrolę sądom administracyjnym ale także dlatego, iż naruszają obowiązki organu wynikające z treści art. 8 k.p.a. i uprawnienia strony postępowania wynikające z treści art. 9 k.p.a. co, mając na względzie zakres kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zezwala na oddalenie skargi na akt, co do którego trudno jest określić prawidłowość rozstrzygnięcia w związku z wadliwie sporządzonym uzasadnieniem. Konkludując należy uznać, że w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji miały miejsce uchybienia proceduralne o istotnym znaczeniu dla wyniku sprawy. W konsekwencji braku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz nieprawidłowości uzasadnienia decyzji nie jest możliwa należyta ocena rozstrzygnięcia w aspekcie jego zgodności z prawem materialnym. Stosownie do art. 8 k.p.a., iż organy administracji państwowej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wynika, iż obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza taką procedurą, powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawa obywateli do ochrony swych uprawnień przed organami administracji publicznej i przed sądami. Wielokrotnie w swych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny, Sąd Najwyższy oraz Naczelny Sąd Administracyjny podkreślały, że nie może być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się doń działania organów państwa są prawidłowe i odpowiadające prawu, a z zasad demokratycznego państwa prawnego wynika, że strona ma prawo oczekiwać rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy na podstawie legalnego aktu prawnego. W świetle powyższego należy przyjąć, iż zaskarżona decyzja nie jest zgodna z przepisami prawa, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. uchylił przeto zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia orzekając o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji uwzględni zmianę stanu prawnego, zgodnie z którą od dnia 1 stycznia 2004 roku nie obowiązuje już tryb uzgadniania i koordynacji rozkładów jazdy (art. 2 i art. 8 ustawy o nowelizacji prawa przewozowego – Dz.U. Nr 149, poz. 1452 z 2003 r. i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 grudnia 2003 r. – Dz.U. Nr 233 z 2003 r. poz. 2332). O kosztach orzeczono po myśli art. 200 p.p.s.a. su.