II SA/Ka 716/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie: WSA Włodzimierz Kubik asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2005 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...], [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę; Wnioskiem z dnia [...] T. S. zwrócił się do Burmistrza Miasta R. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego pod działalność gospodarczą zgodnie z zaświadczeniem o prowadzeniu działalności gospodarczej nr [...] projektowanej na działce nr[...], obręb R. We wniosku podano, że na działce znajduje się już dom, warsztat, szopa i dom w budowie. Projektowany obiekt scharakteryzowano jako budynek do tartaku. Do wniosku dołączona została kopia mapy zasadniczej oraz kopia zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Jako przedmiot działalności prowadzonej przez T. S. wskazane zostały: skup i sprzedaż złomu stalowego i metali (z wyjątkiem wyrobów, którymi obrót wymaga koncesji lub pozwolenia), skup i sprzedaż złomu kolorowego i metali nieżelaznych, produkcja ze złomu metali nieżelaznych odzyskiwanie lub przerób procesami termicznymi, chemicznymi lub elektrolicznymi, produkcja ze złomu, kasacja czyli złomowanie pojazdów i urządzeń mechanicznych i elektrycznych, tartak, cięcie drewna na deski, belki, łaty, listwy, impregnacja, konserwacja, malowanie drewna, betoniarnia, produkcja elementów betonowych. Pismem z dnia [...] Burmistrz Miasta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego, skup i sprzedaż metali nieżelaznych, kasacja pojazdów i urządzeń mechanicznych, na parceli nr [...] w R. przy ul. R. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w R. postanowieniem z dnia [...] uzgodnił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazując na konieczność uwzględnienia wskazanych czynników geologiczno-górniczych. W następnej kolejności organ I instancji zwrócił się o dokonanie stosownych uzgodnień do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. oraz Starosty Powiatowego w W. Oceniając nadesłany Raport o oddziaływaniu na środowisko zakładu obejmującego skup złomu stalowego i metali kolorowych, kasację pojazdów oraz obróbkę drewna, Powiatowy Inspektor Sanitarny wskazał na konieczność jego uzupełnienia, z uwzględnieniem wskazanych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. postanowieniem z dnia [...]. uzgodnił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, wskazując na potrzebę uwzględnienia określonych w postanowieniu ograniczeń i uwarunkowań. Natomiast Starosta Powiatowy postanowieniem z dnia [...] nie uzgodnił warunków zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Jako podstawa prawna podany został art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dna 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestycja zlokalizowana jest na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz na terenach łąk i cieków wodnych, a ze względu na bliskie sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej mogą wystąpić konflikty z okolicznymi mieszkańcami. Postanowienie to, doręczone stronie [...] zawierało prawidłowe pouczenie o terminie i trybie wniesienia zażalenia. Jak wynika z pisma Starostwa Powiatowego w W. z dnia [...] nr[...], postanowienie to stało się ostateczne. W trakcie rozprawy w dniu 17 marca 2005 r. pełnomocnik T. S. nie był w stanie udzielić odpowiedzi, czy postanowienie z dnia [...] zostało przez stronę zaskarżone. Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz Miasta R., po rozpoznaniu wniosku T. S., odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji na terenie wskazanym w załączniku graficznym, stanowiącym część decyzji, wskazując iż parcela nr [...] w R. jest położona zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego w strefach o symbolach MZ i E2. Organ I instancji przytoczył w decyzji warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obu stref i w uzasadnieniu podał, że biorąc pod uwagę zapisy planu dla wskazanych jednostek strukturalnych oraz negatywne stanowisko Starosty Powiatowego, wyrażone w postanowieniu z dnia [...] należało odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. W odwołaniu skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. T. S. stwierdził, że pisma kierowane przez Burmistrza R. do Starosty Powiatowego oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego zawierały "braki informacji", z powodu których zajęto stanowiska określonej treści. Powołując się na prowadzoną w sprawie korespondencję z organem strona podała, że uzupełniła wniosek o żądane dokumenty i wyjaśnienia, otrzymując w rezultacie pozytywne stanowisko Inspektora Sanitarnego. Odnośnie stanowiska Starosty podniesiono, że nie było ono w sprawie konieczne, a sporządzony mimo to Raport Oddziaływania na Środowisko jest pozytywny i został dostarczony organowi. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta R. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że działka, na której ma być zrealizowana inwestycja położona jest w strefie MZ i E2. Dla strefy MZ zapisy planu dopuszczają realizację funkcji usługowej, której uciążliwość nie przekracza poza granice działki, zaś strefa E2 to tereny łąk i cieków wodnych, na których istnieje zakaz realizacji obiektów kubaturowych i urządzeń tworzących bariery i przegrody na kierunku spływu mas powietrza, w tym budynków mieszkalnych i gospodarczych. Przytoczone zapisy planu wykluczają zatem budowę obiektów kubaturowych i prowadzenie działalności polegającej na złomowaniu pojazdów i obróbce drewna (tartak). Działalność taka nie może być zaliczona do usług podstawowych, dopuszczalnych na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe, jest ona wymieniona w wykazie działalności mogących znacznie pogorszyć stan środowiska, z tego powodu konieczne było sporządzenie Raportu Oddziaływania na Środowisko oraz uzyskanie uzgodnień ze strony Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Starosty Powiatowego jako organu w zakresie ochrony środowiska. Powiatowy Inspektor Sanitarny uzgodnił projektowana inwestycję po poprawieniu raportu, nie ustosunkował się jednak do zapisów planu zagospodarowania, zaś Starosta Powiatowy odmówił uzgodnienia z powołaniem na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach T. S. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji. Skarżący podniósł, że jego działka leży w dwóch strefach planu, zaś stanowisko organów, że zapisy planu wykluczają budowę obiektów kubaturowych i prowadzenie działalności polegającej na złomowaniu samochodów i obróbce drewna, jest błędne i nieuzasadnione. Ustalenia dla strefy MZ pozwalają na lokalizację obiektów kubaturowych, w tej strefie też dopuszcza się realizację zabudowy gospodarczej oraz realizację funkcji usługowej, której uciążliwość nie wykracza poza granice działki. Z opracowanego raportu oddziaływania na środowisko wynika, że uciążliwość planowanej inwestycji zamyka się w granicach działki. W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] skarżący opisał przebieg różnych postępowań administracyjnych, w tym dotyczących wniosku o zmianę planu zagospodarowania, podziału działki, pozwolenia na budowę nowego domu oraz przebieg prac nad opracowaniem Raportu Oddziaływania na Środowisko oraz ponownie zanegował konieczność zajmowania stanowiska w sprawie przez Starostę Powiatowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że planowana inwestycja nie mieści się w planie zagospodarowania miasta a jej szkodliwe oddziaływanie nie zmieści się w granicach działki. Kolegium odniosło się również krytycznie do treści Raportu, uznając zawarte w nim wnioski za nierzetelne. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu [...] uczestnik postępowania I. S. podał, że inwestor, będący jego synem, zrezygnował z zamiaru prowadzenia tartaku a planowany budynek jest zamierzony jako budynek gospodarczy dla potrzeb prowadzonego złomowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta przesądza, czy lokalizacja danego przedsięwzięcia, o określonym charakterze i przeznaczeniu, jest z punktu widzenia zapisów planu, dopuszczalna na danym terenie. Art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach sprzeczna z ustaleniami planu jest natomiast nieważna z mocy prawa (art. 46 a ust. 1 pkt 1 ustawy). W rozstrzyganej sprawie argument sprzeczności inwestycji z planem zagospodarowania został podany przez organy odwoławczy jako jedna z przesłanek udzielonej odmowy. W trakcie postępowania ustalono, że teren przeznaczony pod inwestycję leży w dwóch jednostkach strukturalnych, z których jedna stanowi teren zabudowy mieszkaniowej. W skardze skarżący zarzucił, że organy zbagatelizowały dopuszczaną przez plan możliwość zabudowy w tej strefie i bezpodstawnie, z naruszeniem zapisów planu odmówiły ustalenie warunków zabudowy dla realizacji budynku gospodarczego na części działki położonej w strefie MZ. W takim stanie sprawy, konieczne dla jej rozstrzygnięcia jest zatem ustalenie, czy planowana inwestycja jest objęta i w jakim zakresie, reglamentacją przewidzianą w planie zagospodarowania przestrzennego dla miasta R., uchwalonego przez Radę Miasta W. uchwałą z dnia [...] nr[...], opublikowaną w Dz. Urz. Woj. [...] nr 104, poz. 3420 z dnia 21 grudnia 2001 r. Należy przy tym podkreślić, że istotne znaczenie dla sprawy ma rodzaj i przeznaczenie planowanego budynku, ustalenie warunków zabudowy następuje bowiem nie dla jakiegokolwiek obiektu, lecz obiektu o określonej charakterystyce i funkcji, co wynika z treści art.. 41 ust 2 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W przekonaniu Sądu prawidłowo organy przyjęły, wobec zapisów planu zagospodarowania dla jednostki E2 "teren łąk i cieków wodnych", że w tej jednostce nie jest dopuszczalna realizacja obiektów kubaturowych, w szczególności budynków mieszkalnych i gospodarczych. Wnioski te nie były przy tym negowane również przez skarżącego. Natomiast w jednostce MZ, przeznaczonej na tereny mieszkaniowe z dużym udziałem zieleni, przewidziano możliwość wymiany, rozbudowy, przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania budynków przy zachowaniu podstawowej lub dopuszczalnej funkcji terenów. Na terenach tych dopuszczono w szczególności realizację zabudowy gospodarczej i pomocniczej związanej z zabudową mieszkaniową, realizację funkcji usługowej (rzemiosło, handel, gastronomia), której uciążliwość nie wykracza poza granice działki, zakłady, warsztaty rzemieślnicze i produkcyjne, hurtownie i składy o uciążliwości nie wykraczającej poza granice działki przy minimalnej pow. działki 2500 m2 oraz szerokości równej 40 m, z obowiązującym pasem zieleni izolacyjnej wzdłuż granicy działki. Skarżący powoływał się na wskazaną możliwość realizacji obiektów przeznaczonych na działalność gospodarczą o uciążliwości nie przekraczającej granic działki i wskazywał, że wniosek o takim właśnie zakresie uciążliwości ograniczonym do granic jego nieruchomości został zawarty w sporządzonym Raporcie Oddziaływania na Środowisko. Nie analizując, czy i w jakim zakresie wskazany przez skarżącego przedmiotowy zakres działalności (skup złomu, kasacja pojazdów, tartak) mieści się i w wymienionych w planie rodzajach działalności, należy wskazać na ograniczenia wynikające z zakazów przewidzianych w planie zagospodarowania. Plan ten, oprócz wskazania dopuszczalnych rodzajów inwestycji i zagospodarowania, wymienia zakazy dotyczące strefy MZ. W szczególności w strefie tej zakazana jest lokalizacja obiektów i urządzeń o uciążliwym oddziaływaniu na otoczenie, w tym baz, myjni samochodowych i stacji paliw itp. Rodzaje wykluczonych inwestycji podane są przykładowo, natomiast kategoria wykluczonych obiektów i urządzeń określona jest poprzez wskazanie na uciążliwość dla otoczenia. Zgodnie ze złożonym wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, planowany budynek został określony jako budynek gospodarczy pod działalność gospodarczą i scharakteryzowany jako "budynek do tartaku". Postanowienia rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska , Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. nr 93, poz. 598 ze zm.), obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zaliczają tartaki do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska (§ 2 pkt 7b). Do takiej samej kategorii inwestycji § 2 pkt 4k rozporządzenia zalicza również zakłady sortowania i wstępnego przerobu złomu, w tym złomowania pojazdów i urządzeń mechanicznych. W takim stanie faktycznym i prawnym za uzasadnione w ocenie Sądu należy uznać przyjęcie, że lokalizacja inwestycji polegającej na skupie złomu, kasacji pojazdów oraz obróbki drewna (tartaku), w tym budowy budynku gospodarczego dla tej działalności, nie jest zgodna z zapisami planu i narusza wprowadzone zakazy, ograniczające lokalizację inwestycji o uciążliwym oddziaływaniu na otoczenie. Należy bowiem przyjąć, że inwestycje wymienione w rozporządzeniu jako mogące pogorszyć stan środowiska, są niewątpliwie inwestycjami uciążliwymi, stąd uzasadnione jest wykluczenie ich lokalizacji w strefie zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy- Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085 ze zm.), do czasu wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia w przedmiocie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zachowują moc przepisy określające rodzaje inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska oraz mogących pogorszyć stan środowiska. Właśnie ze względu na planowany charakter i funkcję inwestycji, podlegała ona uzgodnieniu z właściwym organem ochrony środowiska. Zgodnie bowiem z przepisem art. 40 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy wydawane są po uzyskaniu uzgodnień wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi. Takimi przepisami szczególnym, mającymi zastosowanie w rozpatrywanym przypadku były przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.) Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko. Postępowanie to jest częścią postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy, która wymaga uzgodnienia z organem ochrony środowiska (art. 46 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy prawo ochrony środowiska). Organem tym w niniejszej sprawie, zgodnie z postanowieniami art. 378 ust. 1 ustawy, był właściwy starosta. Ustawa prawo ochrony środowiska posługuje się pojęciem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W dacie wydania zaskarżonej decyzji nie obowiązywały jeszcze przepisy wykonawcze w sprawie określenia przedsięwzięć o takim charakterze. Na podstawie art. 4 ust. 2 powoływanej wyżej ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy –Prawo ochrony środowiska (...), zastosowanie miały przepisy określające rodzaje inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i mogących pogorszyć stan środowiska, zawarte w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska , Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. nr 93, poz. 598 ze zm.).Zaliczenie tartaków oraz zakładów sortowania i wstępnego przerobu złomu oraz złomowania pojazdów do kategorii inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, uzasadnia zastosowanie procedury uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z organem ochrony środowiska. Negatywne zaś stanowisko tego organu uzasadnia odmowę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem strony. Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.