II SA/Ka 720/02

Dnia 10 lutego 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA (del) Leszek Kiermaszek Sędzia NSA (del) Małgorzata Korycińska Asesor WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: Sekretarz sądowy Elwira Karasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2004 roku, sprawy ze skargi Mirosława G. (G.) na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka niemożność jej wykonania; 2. zasądza od Rady Miejskiej w M. na rzecz skarżącego M. G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska M. podjęła w dniu [...] roku uchwałę [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M., obejmującego obszar w granicach wyznaczonych ul. [...] – [...] ([...]), torami PKP, potokiem [...] i granicą miasta. W § 5 tej uchwały ustalono przedmiot ustaleń tego planu, który miał obejmować m.in. linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. O wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w dniach od [...] roku do dnia [...] roku, Zarząd Miasta M. zawiadomił w drodze ogłoszenia prasowego m.in. w "Gazecie A" nr [...] z dnia [...] roku. W dniu [...] roku, skarżący M. G. wniósł zarzut, w którym podał, iż nie wyraża zgody na przebieg drogi oznaczonej numerem K9Z1/2 przez jego działkę (nr [...]). Ze zbiorczego wykazu zarzutów wniesionych do projektu planu wynika, że Zarząd Miasta M. nie uwzględnił zarzutu M. G. O terminie sesji Rady Miejskiej, podczas której rozpatrywane miały być zarzuty wniesione w trakcie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu zagospodarowania przestrzennego miasta M., skarżący został powiadomiony pisemnie w dniu [...] roku. Sesja ta odbyła się w dniu [...] roku i podczas niej Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] o odrzuceniu zarzutu wniesionego przez M. G. Jako podstawę podjęcia uchwały powołano przepis art. 18 ust. 2 pkt 10 i art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu tej uchwały, powołując się na art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, podniesiono, iż przedmiotowa ulica pozostaje w zgodzie z polityką przestrzenną i komunikacyjną miasta M. i stanowi niezbędne uzupełnienie istniejącego i projektowanego układu komunikacyjnego, przy czym przeznaczona będzie do ruchu lokalnego, a jej powstanie związane jest ze stale Sygn.akt II S.A./Ka 720/02 powiększającymi się terenami pod zabudowę mieszkaniową. Wskazano dalej, że przebieg ulicy spełniającej wymogi ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych był wielokrotnie analizowany i został pozytywnie zaopiniowany "przez odpowiednie organy uzgadniające". W skardze na tę uchwałę M. G. zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Kwestionował stwierdzenie, jakoby projektowana ulica pozostawała w zgodzie z polityką komunikacyjną miasta, a także podniósł, że projekt nie był nigdy konsultowany z mieszkańcami i właścicielami gruntów. Ponadto stwierdził, że ulica nie była przewidziana w studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska M. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej uchwały, zarzut mógł wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do wniesienia tego środka niezbędna była szczególna legitymacja opierająca się na obiektywnym pojęciu interesu prawnego lub uprawnienia i faktu jego naruszenia. Zapis projektu planu musiał więc godzić w interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, powodując, iż jego prawa poprzez projekt planu zostały zmienione, uszczuplone lub zmodyfikowane. Ponieważ ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym wprowadziła również instytucję protestu, do wniesienia którego nie potrzebna była owa szczególna legitymacja prawna, obowiązkiem właściwych organów (Zarzadu, a następnie Rady Miejskiej) było ustalenie, czy Sygn.akt II S.A./Ka 720/02 wnoszący zastrzeżenia do ustaleń projektu wyłożonego do publicznego wglądu jest legitymowany do wniesienia zarzutu, czy też tylko protestu. Po prawidłowej klasyfikacji wniesionego środka, zarówno w przypadku protestów jak i zarzutów, podlegał on rozpoznaniu najpierw przez Zarząd, a następnie w sytuacji, gdy organ ten nie uwzględnił go, przez Radę Gminy, która podejmowała uchwałę w tym przedmiocie. Jeżeli przedmiotem uchwały był zarzut, to stosownie do treści art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uchwała taka powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Takiego wymogu ustawodawca nie wprowadził w przypadku uchwały w sprawie protestów. Dalszy wymóg odnoszący się do uchwały podjętej w oparciu o art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym odrzucającej zarzut dotyczył obowiązku jej doręczenia wnoszącemu zarzut wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 18 ust. 2 pkt 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Nawiązując do treści art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie sposób nie zauważyć, iż obarczenie rady obowiązkiem uzasadnienia prawnego i faktycznego uchwały, konstytuuje taką uchwałę na wzór decyzji administracyjnej. Uchwała taka odnosi się bowiem do indywidualnego adresata i tak też skonstruowana została legitymacja prawna wnoszącego zarzut. Uzasadnienie faktyczne powinno więc przedstawiać sytuację faktyczną wnoszącego zarzut w porównaniu z treścią kwestionowanego projektu planu. Natomiast uzasadnienie prawne powinno przedstawiać związek tej sytuacji z tymi normami prawnymi, które uszczupliły interes prawny lub uprawnienie danej osoby i wytłumaczyć na tle tych norm, dlaczego postanowiono uwzględnić lub zwłaszcza nie uwzględnić zarzutu. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 1999 roku sygn. IV S.A. 1638/98, Rada Gminy odrzucając zarzut musi wskazać powody, dla których nie mogły być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie. Wymóg zamieszczenia w uchwale uzasadnienia zmusza zatem radę gminy do przeprowadzenia pogłębionej analizy sytuacji wnoszącego zarzut, czyli do swojego rodzaju postępowania dowodowego, czy wyjaśniającego. Przenosząc te rozważania na grunt zaskarżonej uchwały wpierw należy stwierdzić, że skarżący był podmiotem legitymowanym do wniesienia zarzutu. Z wyrysu bowiem projektu Sygn.akt II S.A./Ka 720/02 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. dla terenu określonego jako [...] wynika, że projektowana droga K9Z1/2 ma przebiegać przez nieruchomość skarżącego. Niewątpliwym jest więc, że sfera prawnie chronionego interesu skarżącego została naruszona przez ustalenia przyjęte w projekcie planu. Z akt postępowania (uzupełnianych na żądanie Sądu) należy wnioskować, iż został zachowany dwuszczeblowy tryb rozpoznawania zarzutu. Nie sposób jednak ustalić, czy Zarząd Gminy zachował ustawowy termin do rozpatrzenia zarzutu. Oceniając natomiast zaskarżoną uchwałę, stosownie do wcześniejszych uwag, Sąd uznał, iż nie może się ona ostać. Uchwała ta nie posiada bowiem tych cech indywidualnych, które konieczne są dla uznania jej za zgodną z prawem. Pominięto w niej zupełnie sytuację faktyczną skarżącego, nie porównano jej tym samym z tymi normami prawnymi, które wyznaczały jego interes prawny i nie wyjaśniono przyczyn, dla których postanowiono nie uwzględnić zarzutu. Nie rozważono w ogóle, czy istniała inna możliwość poprowadzenia projektowanej drogi i nie podano w zasadzie powodów, dla których zdecydowano się na taki jej przebieg. To, że projektowana droga spełnia parametry prawne przewidziane dla tego typu dróg, a gmina posiada władztwo planistyczne, nie stanowi argumentów w jakikolwiek sposób uzasadniających odrzucenie zarzutu. Tak skonstruowane uzasadnienie faktyczne i prawne nie naprowadza ani powodów, dla których przyjęto kwestionowane ustalenia projektu planu, ani przyczyn, dla których przyjmując je uznano za niezbędne ingerowanie w konstytucyjnie chronione prawo własności skarżącego, czy też motywów, dla których nie można było uwzględnić jego zarzutu. Powyższe okoliczności stwarzają podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględniając skargę orzeczono w kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały po myśli art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sygn.akt II S.A./Ka 720/02 O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.