II SA/Ka 723/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2004 r. sprawy ze skargi S.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy G. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] karta mapy [...] obręb G. dla inwestycji polegającej na budowie miejsc postojowych dla [...] samochodów osobowych. W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, iż projektowana inwestycja jest przedsięwzięciem komunalnym i ma być zrealizowana na gruncie stanowiącym własność gminy. W następstwie odwołania wniesionego przez S.M. właściciela zabudowanej budynkiem mieszkalnym działki sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji w części oznaczonej jako dział III pkt 1 i 2 w pozostałej części utrzymując je w mocy. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego S.M. podniósł, że : - działka na której ma być zrealizowana inwestycja z uwagi na jej kształt a także powierzchnię nie nadaje się do realizacji planowanej inwestycji bez naruszenia obowiązujących przepisów prawa, w tym zwłaszcza rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 140 ze zm.); - zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, teren na której jest ona planowana jest bowiem przewidziany do zabudowy jednorodzinnej, a nikt z właścicieli budynków jednorodzinnych nie występował z taką propozycją, jak również nie ma ona związku z zaspokojeniem potrzeb mieszkańców tych domów; - decyzje organów obu instancji naruszają jego interes prawny, planowany parking ma być bowiem ulokowany pod oknami jego budynku mieszkalnego; - organ I instancji naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym a organ odwoławczy nie uwzględnił tego zarzutu ; - zarzucił wreszcie, że nie został wyjaśniony podniesiony przez niego w odwołaniu problem wyjazdu z planowanego parkingu (decyzja reguluje bowiem tylko kwestię wjazdu na parking). W odpowiedzi na skargę SKO w K. podtrzymało w całości swoje rozstrzygnięcie i zawarte w jego uzasadnieniu motywy oraz wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest nie jest zasadna. Przede wszystkim Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) uznał, że nie narusza ona prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 40 ust. 1 obowiązującej w dniu wydania decyzji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) – dalej zwanej ustawą - celem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie, czy zamierzona inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z przepisami szczególnymi. Co więcej, stosownie do wyrażonej expressis verbis woli ustawodawcy (art. 43 ustawy) nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzona inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu, a w wypadku jego braku - z przepisami szczególnymi. To zaś oznacza, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej jest związany wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji. Tak więc na tym etapie starań o realizację zamierzenia inwestycyjnego organ jest zobowiązany maksymalnie szeroko określić możliwości inwestowania, oczywiście uwzględniając warunki wynikające z planu miejscowego i przepisów szczególnych oraz wymagania wynikające z ochrony interesów osób trzecich. Na uwzględnienie nie zasługuje podniesiony w skardze zarzut sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z zapisami obowiązującego w chwili wydawania decyzji miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. Planowana inwestycja miała bowiem zostać usytuowana w sąsiedztwie szkoły podstawowej i gimnazjum w G. położonych w tej samej jednostce strukturalnej oznaczonej na mapie tego planu jako F2M obszar o funkcji mieszkaniowej. Zaś działka na której jest planowana przedmiotowa inwestycja położona jest w części tego obszaru oznaczonej jako MJ i opisanej w tekście planu jako: "adaptacja i uzupełnienie istniejącej zabudowy jednorodzinnej budynkami jednorodzinnymi". W świetle powyższych zapisów planu nie można się zgodzić z zarzutem skarżącego zgłoszonym w stosunku do decyzji organów obu instancji, o sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego na przedmiotowej działce z planem miejscowym. Sąd dokonując wykładni wyżej wymienionych zapisów planu nie znalazł podstaw do zaaprobowania stanowiska, iż na obszarze pełniącym funkcję mieszkaniową nie można sytuować inwestycji towarzyszącej zabudowie jednorodzinnej jaką jest miejsce postojowe dla [...] samochodów osobowych. Stanowisko to tym bardziej nie może uzyskać aprobaty, że z tekstu planu odnoszącego się do jednostki F2M wynika, że zaleca się na tym obszarze poza budową "[...] mieszkań w zabudowie jednorodzinnej zwartej..." także budowę przedszkola (zostało ono już zrealizowane), oraz lokalizację usług handlu i kultury. Nie jest trafny także wniosek wyprowadzony z tekstu planu przez skarżącego, iż cała przestrzeń oznaczona na mapie planu symbolem MJ ma służyć wyłącznie zaspokojeniu potrzeb jego dotychczasowych mieszkańców, a z propozycjami jej zagospodarowania mogą występować tylko właściciele budynków jednorodzinnych. Zauważyć przyjdzie, że przeznaczona do zainwestowania działka, oznaczona numerem ewidencyjnym [...] sąsiaduje bezpośrednio z drogą publiczną, a więc może spełniać przewidzianą we wniosku inwestora funkcję. Skarżący zgłasza w tym miejscu także kwestię oznaczenia w decyzji Wójta Gminy G. tylko wjazdu na projektowany parking, a brak oznaczenia miejsca wyjazdu. Zarzut ten skarżący wiąże, jak się wydaje z kształtem działki przeznaczonej do zainwestowania. Wymieniona działka ma bowiem kształt zbliżony do trójkąta i tylko na wąskim odcinku graniczy z ul. [...]. Odnosząc się do tego zarzutu Kolegium trafnie wskazało w uzasadnieniu decyzji, że skoro planowane są miejsca postojowe dla [...] samochodów, to "zarówno wjazd i wyjazd z tego placu mogą być w tym samym miejscu". W związku z podniesionym w skardze zarzutem iż zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza uzasadnione interesy skarżącego ograniczając w zasadniczy sposób prawo do swobodnego korzystania z jego nieruchomości, godzi się tutaj wskazać, na stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. OPS 6/96 (ONSA z 1997 r. z. 3, poz. 102) zgodnie z którym, interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania sąsiedniej działki bez wątpienia wkracza w prawnie chroniony interes skarżącego. Brał on jednak udział w postępowaniu administracyjnym i część zgłaszanych przez niego postulatów zostało uwzględnionych w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Nie może też umknąć w tym miejscu uwadze Sądu, treść unormowania art. 3 cytowanej ustawy stanowiącego, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, ale też każdy ma prawo zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny. Zaskarżona decyzja stosownie do art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy określa także "wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich". W szczególności nałożono na inwestora chroniący uzasadniony interes skarżącego, obowiązek ograniczenia w projekcie planowanego zamierzenia budowlanego uciążliwości powodowanych przez hałas i wibracje oraz ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza wody i gleby. Zapisy te stanowią co prawda powtórzenie obowiązujących w chwili wydawania decyzji przepisów zawartych w art. 5 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.), ale mocą decyzji obu instancji nałożono na inwestora obowiązek ograniczenia wyżej opisanych uciążliwości. Dostrzec należy w tym miejscu, wiążący charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Stanowił o tym nie tylko art. 47 ustawy, obowiązującej w chwili wydawania decyzji, lecz między innymi także art. 35 cytowanej ustawy Prawo budowlane nakazujący właściwemu organowi badanie zgodności projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być także oceniana w takim zakresie jak w kolejnym wspomnianym już etapie postępowania inwestycyjnego - etapie pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie, jak zasadnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1584/96 (ONSA 2000 r. z. 1, poz. 15), orzekanie o wymaganiach wynikających z ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w istocie pozbawiłoby te osoby możliwości dochodzenia ich praw w późniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt. Z kolei z punktu widzenia inwestora jest niedopuszczalne, aby obowiązki z innego postępowania administracyjnego (o pozwoleniu na budowę) były nakładane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Skoro bowiem celem decyzji, która zapada w tym postępowaniu, jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego (przepisami szczególnymi), to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Samorządowe Kolegium odwoławcze zasadnie więc przyjęło, że organ I instancji dokonał w swojej decyzji rozstrzygnięć, do których nie był uprawniony. W szczególności nie mógł on rozszerzyć treści zaskarżonej decyzji poprzez dodanie do niej warunków związanych z projektowaniem planowanej inwestycji. W tym miejscu należy wyjaśnić skarżącemu, że określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów szczególnych (art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy) oznacza w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązek wskazania ograniczeń inwestowania i nie może być utożsamiane z prawem do rozstrzygania o prawach i obowiązkach potencjalnego inwestora na podstawie tych przepisów. Niezasadne a nawet błędne, jest także nałożenie na inwestora w drodze decyzji obowiązku przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, co prawidłowo zweryfikował organ odwoławczy. W decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] dotyczyło to w szczególności zobowiązania inwestora do przestrzegania wspomnianego wyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych(...). W związku ze zgłaszanymi przez skarżącego zarzutami zasadne było jednak wskazanie w uzasadnieniu decyzji, iż przepisy te znajdą zastosowanie na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, co też organ pierwszej instancji uczynił. Nietrafny jest również zarzut nieuwzględnienia w zaskarżonej decyzji podniesionego przez skarżącego w odwołaniu, naruszenia przez Wójta Gminy G. zasady wysłuchania stron. Ciążący na organie administracji publicznej obowiązek zapewnienia czynnego udziału stronom w każdym stadium postępowania o jakim jest mowa w art. 10 § 1 kpa nie musi polegać na każdorazowym szczegółowym pisemnym odnoszeniu się organu do pism wnoszonych przez stronę, uczynienie zadość temu obowiązkowi może bowiem polegać na odniesieniu się do zgłaszanych postulatów w sentencji, a także uzasadnieniu wydanego orzeczenia. W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że to właśnie skarżący w swoich licznych pismach kierowanych do organów Gminy G. domagał zajęcia się sprawą "dzikiego parkingu" jaki powstał na sąsiadującej z jego nieruchomością działce komunalnej. Decyzja zaś ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu tej działki zmierza właśnie w kierunku doprowadzenia do stanu zgodności z prawem, sposobu korzystania z tej nieruchomości przez rodziców odwożących dzieci do położonych w jej pobliżu szkoły i przedszkola. W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) – orzekł jak w sentencji.