II SA/Ka 732/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Asesor WSA Rafał Wolnik, Protokolant referent stażysta Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2005 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] Nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 119, art. 121 § 5 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 31, poz. 161 ze zm.) nałożył na A. W. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł z powodu niewykonania obowiązku zawartego w decyzji z dnia [...] nakazującej rozbiórkę garażu wybudowanego na posesji przy ulicy [...] w J. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyjaśniono, że postępowanie prowadzone przez miejscowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zakończone zostało wydaniem decyzji z dnia [...] nakazującej rozbiórkę samowolnie wystawionego garażu. Wobec nie wykonania decyzji wdrożono postępowanie egzekucyjne, które zostało następnie umorzone. Jednakże w wyniku przeprowadzonego postępowania kontrolnego stwierdzono, że nie została rozburzona wylewka pod garażem i dlatego przywrócono wymienioną powyżej grzywnę. A. W. w zażaleniu na powyższe postanowienie przedstawił argumenty mające udowodnić, że nakazana rozbiórka została wykonana, gdyż blaszany garaż został rozkręcony a utwardzone miejsce postoju zostało rozburzone. Po jego wyburzeniu w tym miejscu uformowany został ogród skalny. Jednocześnie poinformował, że toczą się postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i Sądem Rejonowym w podobnych sprawach – m.in. możliwości budowy garażu murowanego czy zlikwidowania pomieszczeń tymczasowej ochrony mienia przed zniszczeniem i kradzieżą, a wtedy pozostawiony łom (umieszczony w ogrodzie skalnym) wykorzystany zostanie do budowy fundamentów garażu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Powołał w podstawie prawnej przepisy art. 18 i 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu stwierdził, że pomimo prowadzonego w tym zakresie postępowania, odwołujący nie uporządkował placu po wyburzonym garażu i dlatego zaistniała przesłanka do nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Zauważył, że zarzuty odwołania nie mogą uzasadnić twierdzenia, że uporządkowano teren po rozburzonym garażu zgodnie z nakazem decyzji i dlatego nie może to prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. W., w dalszym ciągu kwestionując zasadność postanowienia o nałożeniu grzywny, domagał się uznania, że uporządkowano grunt po rozebraniu stałego miejsca postoju i odstąpienia od nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu podniósł, że organ odwoławczy działał po uzyskaniu informacji od wierzyciela, nie wyjaśnił natomiast wątpliwości z dłużnikiem. Podkreślił, że postępowanie w niniejszej sprawie – rozbiórki garaży prowadzone było wielotorowo i dotyczyło także kwestii cywilnych – ponieważ dotyczyło gruntu pozostającego własnością Wspólnoty. Przyznał, że dotychczasowe rozwiązanie – rozebranie garażu i urządzenie w tym miejscu skalniaka także jemu się nie podoba i jest tylko tymczasowe, ale dopełnił obowiązku wynikającego z decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki garażu i stąd nałożenie grzywny jest bezzasadne. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, podkreślając, że postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało nałożone w związku ze stwierdzeniem, iż zobowiązany nie wykonał w całości obowiązku nałożonego decyzją ostateczną, a mianowicie – uporządkowania miejsca po rozebranym garażu. W dodatkowych pismach procesowych kierowanych do Sądu skarżący wyjaśnił, że nie może zgodzić się z twierdzeniem, że nie wykonał decyzji ostatecznej w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. Dodał, że garaże – pomieszczenia tymczasowe zostały rozebrane, a toczące się postępowanie dotyczy wzajemnych pretensji członków Wspólnoty Mieszkaniowej w J. przy ulicy [...]. Na rozprawie w dniu 10 marca 2005 r. skarżący podtrzymał żądania skargi oraz złożył dodatkowy wniosek, wnosząc m.in. o połączenie wszystkich spraw toczących się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (także już zakończonych) oraz uznania rozbiórki za wykonanej i w związku z tym uchylenia decyzji nadzoru budowlanego oraz kwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że skarga wpłynęła do Sądu przed dniem 1 stycznia 2004 r., a więc w czasie, gdy obowiązywała ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Na mocy art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym utraciła moc. Zgodnie zaś z art. 97 § 1 wymienionej ustawy sprawy, w których skargi wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy wyraźnie podkreślić, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest wymierzenie skarżącemu grzywny w celu przymuszenia, mianowicie doprowadzenie do rozbiórki samowolnie wystawionego garażu wraz z betonową podmurówką – miejscem postojowym. Dlatego w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wszystkie zarzuty dotyczące rewizji wydanych rozstrzygnięć w sprawie tej rozbiórki nie mogły odnieść skutku, a to z tego względu, że organy egzekucyjne nie były władne do badania ich legalności. Dokonując natomiast oceny zaskarżonego postanowienia, należy zauważyć, że nastąpiło naruszenie obowiązujących w tym zakresie przepisów. Wypada przypomnieć, że w przyszłości na podstawie decyzji z dnia [...] zostało wszczęte i było prowadzone postępowanie egzekucyjne. W jego ramach zostało wydane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia – postanowienie z dnia [...] Postępowanie to jednak – postanowieniem z dnia [...] zostało umorzone. Zatem przy powtórnym wydaniu postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia – postanowienie z dnia [...] należało rozważyć, czy jest to kontynuacja poprzedniego postępowania czy jest to całkiem nowe postępowanie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia następuje odwołanie do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] którą nakazano rozbiórkę garażu wybudowanego na posesji przy ulicy [...] w J. Wynika z tego zatem, że jest to nowe postępowanie, prowadzone w oparciu o nową decyzję. Gdyby faktycznie okazało się, że jest to nowe postępowanie, to organ powinien prowadzić postępowanie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 151 ze zm.). Przede wszystkim zgodnie z art. 15 § 1 tej ustawy – egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Następnie powinien być wystawiony tytuł wykonawczy wraz z pouczeniem o przysługującym stronie prawie zgłoszenia zarzutów. Należy stwierdzić, że w aktach sprawy nie ma śladu doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem, brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia jest wadą uniemożliwiającą prowadzenie egzekucji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 6 maja 1998 r. – sygn. I SA 122/98 i wyrok z 14 sierpnia 2001 r. – sygn. I SA 794/01). Gdyby natomiast okazało się, że jest to kontynuacja rozpoczętego postępowania egzekucyjnego, wtedy wszystkie działania organów w obu etapach postępowania należy ocenić wspólnie. Podniesione braki uniemożliwiają dokładne zbadanie sprawy i właściwą ocenę zgłoszonych przez skarżącego zarzutów. Ne sposób bowiem na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego właściwie i wnikliwie ocenić prowadzone w postępowaniu działania. Mając na względzie wskazane powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 a i b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uznał, że decyzje organów obu instancji należało uchylić. Na podstawie art. 152 cytowanej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. SW