II SA/Ka 741/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędzia WSA Włodzimierz Kubik( spr.) Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant referent stażysta Aleksandra Żmudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2004 r. sprawy ze skargi H.K., E.S. i M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej H.K. kwotę [...] (sł.[...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] zmieniającej w trybie art. 154 kpa w części dotyczącej terminu ważności, decyzję wydaną przez ten organ w dniu [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zmieniona w powyższym trybie decyzja organu I instancji dotyczyła zamierzenia inwestycyjnego na działce oznaczonej nr. ewid. [...] obręb [...] położonej w C. przy ul. [...], polegającego m.in. na budowie składu [...], a także budowie zaplecza biurowo-magazynowego oraz domu jednorodzinnego. Od wyżej opisanej decyzji w terminie wnieśli odwołanie nie biorący udziału w postępowaniu przed organem I instancji M.S. i H.K. W odwołaniu swoim podali oni, że o zamierzeniu inwestycyjnym na działce [...] dowiedzieli się przez przypadek od kontrolującego teren przyszłej budowy pracownika Urzędu Miasta. W rozmowie z inwestorem dowiedzieli się, że nie brali udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na to, iż teren budowy jest oddzielony od ich działek działką [...] należącą do córki inwestora. Prowadzone na terenie działek [...] i [...] prace polegające na podnoszeniu i utwardzeniu terenu, a także wspólne ogrodzenie całego terenu dowodzą jednak, że stanowią one całość gospodarczą. Nadto podnieśli oni zarzuty odnoszące się do zgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją opartą na art. 138 § 1 pkt 3 kpa SKO umorzyło postępowanie odwoławcze z uwagi na niedopuszczalność złożonego odwołania z przyczyn podmiotowych. Zdaniem organu II instancji odwołanie zostało wniesione bowiem przez osoby nie posiadające legitymacji do wniesienia odwołania, a więc nie będące w rozumieniu art. 28 kpa stronami postępowania z uwagi na brak interesu prawnego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący H.K., M.S. a także E.S. (który nie złożył odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej) wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podnieśli oni, że teren na którym zamieszkują ma charakter rekreacyjny (zbiornik wodny i rzeka). Lokowanie w tym terenie ogromnej bazy przemysłowo-handlowej w odległości [...] od wybudowanych przez nich domów jest niedopuszczalne. Gdy nabywali od Urzędu Miasta C. działki budowlane zapewniano ich że plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje lokowania w ich pobliżu uciążliwych zakładów. Nie zgadzają się z decyzją SKO bowiem planowana inwestycja narusza ich interesy w korzystaniu z nieruchomości i obniża ich wartość rynkową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o oddalenie skargi. Wskazało, że nie rozpoznawało merytorycznie zasadności przedłużenia ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ani też jej zgodności z planami zagospodarowania przestrzennego miasta. Uznało ono bowiem zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego iż stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest wnioskodawca oraz właściciele terenów sąsiadujących z nieruchomością wskazaną do zainwestowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przede wszystkim Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) uznał, że nie może się ona ostać albowiem wydana została, bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy koniecznego do końcowego jej rozstrzygnięcia. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. umarzając zaskarżoną decyzją postępowanie odwoławcze stanowisko swoje oparło na dwóch przesłankach, a to: - odwołujący się nie zamieszkują na nieruchomościach graniczących ze wskazaną do zainwestowania działką (SKO nie wyjaśniło jednak nawet jaki tytuł prawny przysługuje odwołującym się do "zamieszkiwanych" przez nich nieruchomości), - interes prawny, a co zatem idzie status strony w postępowaniu administracyjnym toczącym się w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mają tylko właściciele lub użytkownicy wieczyści działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym oraz właściciele lub użytkownicy nieruchomości sąsiednich. W oparciu o tak skonstruowane przesłanki Kolegium wyciągnęło wniosek o braku interesu prawnego po stronie odwołujących się, a co zatem idzie nie posiadanie przez nich przymiotu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa. Powyższe rozumowanie nie mogło znaleźć akceptacji Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Pomijając rzucającą się w oczy rozbieżną terminologię, którą posłużył się organ (w pierwszej przesłance jest mowa o nieruchomości "graniczącej", a w drugiej o "sąsiadującej" z nieruchomością objętą zamierzeniem inwestycyjnym) należy stwierdzić, że nie można bez przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego arbitralnie rozstrzygać wyłącznie w oparciu o tak przyjęte przesłanki o istnieniu lub braku interesu prawnego po stronie podmiotów zgłaszających swój udział do postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości teza, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa ujmowanego szeroko, a więc prawa materialnego administracyjnego, finansowego, prawa pracy i prawa cywilnego, musi być norma lub normy prawne przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (podmiotów) możliwość wydania decyzji administracyjnej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. OPS 6/96 (ONSA z 1997 r. z. 3, poz. 102) taka przewidziana w przepisach prawa materialnego możliwość (lub obowiązek) konkretyzacji uprawnień i obowiązków określonego podmiotu oznacza, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i - w konsekwencji - decyzją administracyjną. Stosownie do art. 42 ust. 1 pkt 5 obowiązującej w chwili wydawania zaskarżonej decyzji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) – dalej zwanej ustawą - decyzja o warunkach zabudowy określała m.in. "wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich", a do kręgu takich osób bez wątpienia może należeć właściciel sąsiedniej w tym niekoniecznie graniczącej z terenem planowanej inwestycji nieruchomości. Dodatkowym argumentem jest unormowanie art. 3 pkt 2 cytowanej "ustawy", stanowiące, iż każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Oznacza to, że ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko na etapie pozwolenia na budowę, wydawanego na podstawie przepisów prawa budowlanego, lecz już we wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, w ramach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zacytowane wyżej przepisy nie stanowią jednak wyżej wskazanej "konkretyzacji uprawnień" odsyłają bowiem do niezdefiniowanego w "ustawie" pojęcia interesu prawnego. Z istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika tymczasem, że określa ona w sposób wiążący m.in. dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji, a więc także inwestycji uciążliwej, obniżającej wartość nieruchomości, nie mówiąc o szerszym jej oddziaływaniu na degradację nieruchomości i środowiska. Wiążący charakter tej decyzji jest oczywisty, o czym stanowił nie tylko art. 47 obowiązującej w chwili wydawania decyzji "ustawy", lecz między innymi także art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2002 nr 106, poz. 1126), nakazujący właściwemu organowi badanie zgodności projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli tak, to decyzja o warunkach zabudowy niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków właścicieli sąsiednich nieruchomości, a w każdym razie może wykraczać w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie przeczy temu art. 46 ust. 2 "ustawy", stwierdzający, że decyzja o warunkach zabudowy "nie narusza prawa własności". Istotnie bowiem, decyzja taka nie narusza prawa własności, lecz może wpłynąć na sposób wykonywania własności przez zlokalizowanie na nieruchomości konkretnej inwestycji. Rozważając tę kwestię Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 5 sędziów z dnia 25 września 1995 r. VI SA 13/95 (ONSA z 1995r. nr 4, poz. 154) zauważył, że rozróżnienia wymaga pojęcie prawa własności w znaczeniu jego przeniesienia, zbycia, zmiany itp. oraz pojęcie wykonywania prawa własności (a więc sposobu użytkowania), w tę ostatnią zaś sferę wkracza bez wątpienia decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Więcej nawet, oczywiste jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać i wkracza w sferę sposobu wykonywania prawa własności, a skoro decyzja o warunkach zabudowy konkretyzuje te sposoby wykonywania własności w sprawie indywidualnej, na podstawie planu miejscowego, to właściciel nieruchomości położonej w sąsiedztwie czy też jej użytkownik wieczysty może być uprawniony do występowania w charakterze strony na postawie art. 28 k.p.a. We wskazanej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także dodatkowy argument uzasadniający wniosek, że właściciel sąsiedniej nieruchomości może być stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jest nim brzmienie art. 44 ust. 1 "ustawy". Przepis ten przewidywał w określonej sytuacji wyznaczenie rozprawy oraz zawiadomienie "zainteresowanych". Tym samym w postępowaniu nie bierze udziału jedynie wnioskodawca (co sugeruje przepis art. 46 ust. 1 "ustawy"), lecz również osoby zainteresowane, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy wynik postępowania. Jeszcze szerzej problem interesu prawnego właściciela nieruchomości został ujęty w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 1999 r. sygn. akt OPS 11/99 (ONSA z 2000r. z. 1, poz. 6) podjętej w przedmiocie wykładni art. 76 nieobowiązującej już ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U.z 1994 r. nr 49, poz. 196 ze zm.) W uzasadnieniu tej uchwały NSA stwierdził, że właściciel nieruchomości, z której korzystanie odbywa się z uciążliwościami powodowanymi naruszeniem przepisów o ochronie środowiska przez osoby trzecie, może wystąpić do sądu z roszczeniem o zaniechanie naruszenia przeciwko podmiotowi dopuszczającemu się naruszenia, nie wyklucza samo przez się możliwości skorzystania ze środków ochrony w postępowaniu administracyjnym. System środków ochrony bowiem ma charakter komplementarny w tym znaczeniu, że środki te wzajemnie się uzupełniają. Działania administracyjne nie wykluczają roszczenia cywilnoprawnego. Tym samym można przyjąć iż nie byłby racjonalny pogląd, że wynik postępowania administracyjnego w sprawie sposobu zagospodarowania nieruchomości (lokalizacja określonych obiektów i urządzeń) nie oddziałuje na sferę interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości, wynikających z wykonywania przysługującego mu prawa własności. W świetle przedstawionych rozważań należy stwierdzić, że właściciel działki, który zgłasza swój udział w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania działki położonej w sąsiedztwie, ale niekoniecznie z nią graniczącej, przedstawiając organowi swoje wnioski i zastrzeżenia związane z ochroną jego interesów może stać się - co do zasady -stroną postępowania. Odmowa zaś przyznania mu takiego statusu musi zostać poprzedzona wnikliwym rozważeniem przez organ wszystkich okoliczności występujących w danej sprawie. W rozpatrywanej sprawie w szczególności należało ustalić, kto i kiedy nabył działkę nr [...] (wg aktualnej numeracji [...] i [...]) oddzielającą teren przyszłej inwestycji od działek skarżących. Ustalenia wymagało także w jakiej odległości od budynków należących do skarżących lokowany miał być projektowany skład [...]. Odnosząc się zaś do podniesionych w odwołaniu jak i skardze argumentów o uciążliwości projektowanej inwestycji dla otoczenia, należy w tym miejscu wskazać art. 5 ust. 2 pkt 3 i 4 cytowanej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowanych w sprawie kolejnych decyzji. W niniejszej sprawie Kolegium winno się było odnieść do zawartych w przepisach tego artykułu ustaleń wiążących uzasadniony interes osób trzecich z ochroną przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, a także ochroną przed zanieczyszczeniem powietrza. W przypadku jeśli zajdzie konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy (w razie braku pozwolenia na budowę) Samorządowe Kolegium Odwoławcze weźmie pod uwagę wyżej naprowadzone okoliczności i zapewni skarżącym udział w postępowaniu na prawach stron. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny będący właściwym do rozpoznania tej sprawy na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji w całości zgodnie z dyspozycją art. 152 przywołanej ustawy. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 cytowanych wyżej przepisów wprowadzających.