II SA/Ka 752/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie NSA Anna Apollo, WSA Małgorzata Jużków (spr.), Protokolant st. sekretarz Ewa Olender, po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia dodatku nr [...] do części szczegółowej planu ruchu zakładu górniczego na lata 2001-2003 oddala skargę Na wniosek "A" SA "B" w R. decyzją z dnia [...]r. nr [...] na zasadzie art.64 ust.4 w związku z art.65 ust.2 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.) oraz art.104 Kodeksu postępowania administracyjnego Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w G. zatwierdził dodatek nr [...] do części szczegółowej planu ruchu "A" w R. na lata 2001-2003 w sprawie: - wykonania upadowej oraz wyrobisk w pokładzie [...]: do wierzchni badawczej [...], dowierzchni badawczej [...], dowierzchni centralnej, przecinki [...], chodnika badawczego [...], chodnika [...], przecinki ściany [...], chodnika badawczego [...], - eksploatacji ściany nr [...] w pokładzie [...] w [...], - nowej redakcji rozdziałów nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...] i [...]. W uzasadnieniu podkreślono, że wniosek przedsiębiorcy został pozytywnie zaopiniowany przez Prezydenta Miasta R. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. nr [...], a Prezydent Miasta K. w odpowiedzi na wezwanie o sporządzenie opinii przedstawił stanowisko odnoszące się wyłącznie do koncesji nr [...] wydanej w jego przekonaniu sprzecznie z prawem. Dalej organ wskazał, że roboty górnicze będące przedmiotem dodatku nr [...] do planu ruchu zlokalizowane są jednocześnie w granicach obszaru górniczego "[...]" ustanowionego w koncesji nr [...] z dnia [...] r. jak i obszaru górniczego "[...]" ustanowionego w koncesji nr [...] z dnia [...] r., a wpływy projektowanej eksploatacji pokładu [...] ścianą nr [...] nie naruszają granic obszaru administracyjnego miasta K.. Sumowanie się wpływów eksploatacji "B" i "C" ma miejsce na terenie miasta R. w granicach, którego zlokalizowana jest także parcela ściany nr [...] w pokładzie [...]. Od decyzji odwołał się Prezydent Miasta K. wskazując, że zatwierdzony dodatek nr [...] do części szczegółowej planu ruchu "B" w R. na lata 2001-2003 nie został zaopiniowany przez wszystkie ustawowo zobowiązane podmioty. Nie wydał stosownej opinii Prezydent Miasta K., który nie odmówił jej wydania, a jedynie wstrzymał się z jej wydaniem do czasu zakończenia postępowania przed organami odwoławczymi oraz w Prokuraturze Generalnej w sprawie decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] r. udzielającej koncesji nr [...] oraz postanowień z nią związanych. Podniesiono, że w trakcie przeprowadzonej w dniu [...] 2002r. rozprawy administracyjnej udokumentowane zostało usytuowanie ściany nr [...] w pokładzie [...] zarówno w polu koncesyjnym posiadanego przez "B" obszaru górniczego utworzonego koncesja nr [...] jak i obszaru górniczego [...] utworzonego sporną koncesją nr [...]. Tym samym w jego ocenie eksploatacja w pokładzie [...] nie powinna uzyskać zatwierdzenia. Dalej Prezydent zarzucił uchybienia proceduralne, jak nie wyjaśnienie wpływów ewentualnej eksploatacji ściany nr [...] w pokładzie [...] na tereny miasta K. i przyjęcie błędnego założenia o braku takich wpływów ze względu na głębokość wybierania ([...]m) i odległość krawędzi ściany od granic miasta ([...] m). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art.138 § 1 pkt 1 K.p.a., w związku z art.64 ust.4 i art.65 ust.2 ustawy Prawo geologiczne... oraz § 18 rozporządzenia MSWiA z dnia 14 czerwca 2002r. w sprawie planów ruchu zakładów górniczych Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K., po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy odmówił słuszności przedstawionym zarzutom, gdyż wbrew twierdzeniom skarżącego obie koncesje posiadane przez przedsiębiorcę są aktualne. Nie zostały uchylone ani unieważnione. Dodatek nr [...] do planu ruchu części szczegółowej "B" dotyczy prowadzenia robót górniczych w granicach istniejącego obszaru górniczego "[...]" objętego koncesją nr [...]. Nadto zakres planowanych w roku 2003 robót górniczych został tak ustalony, aby wpływ eksploatacji na powierzchnie był jak najmniejszy. Za niezrozumiałe, w świetle pozytywnego zaopiniowania projektowanej przez "C" eksploatacji pokładu [...] uznał odmówienie wydania pozytywnej opinii dotyczącej eksploatacji pokładu [...], skoro wpływy pierwszej występować miały głównie na terenie miasta K.. Prezydent Miasta K. reprezentując Gminę K. skargą z dnia [...]r. wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskował o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że roboty górnicze objęte dodatkiem nr [...] do części szczegółowej planu ruchu "A" są "B" w R. na lata 2001- 2003 dotyczą także eksploatacji obszaru górniczego "[...]" utworzonego koncesją nr [...], która została wydana z naruszeniem prawa i dla oceny jej legalności prowadzone są aktualnie stosowne postępowania. Podniesiono też, że przy rozpatrywaniu odwołania pominięto racje skarżącej w części dotyczącej oddziaływania eksploatacji ściany na tereny miasta K., które zostały uznane we wskazanych postanowieniach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie względnie odrzucenie. Podtrzymał twierdzenie, że po przeprowadzonym postępowaniu odwoławczymi rozpatrzeniu podniesionych zarzutów merytorycznych dotyczących planowanej eksploatacji górniczej opisanej w dodatku nr [...] do planu ruchu nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Na koniec przedstawił swoje wątpliwości, co do legitymacji Gminy K. do wniesienia odwołania. Wątpliwości w tej kwestii przedstawił również w odpowiedzi na skargę pełnomocnik "A" SA. W jego ocenie gdyby nawet przyjąć, że prezydent reprezentuje Gminę K. to brak jest jakichkolwiek przesłanek uzasadniających jego interes prawny w sprawie. Zmiana planu ruchu "B" w granicach objętych dodatkiem nr [...] wynikała z konieczności uwzględnienia w dotychczasowym planie ruchu (część podstawowa). Dla przedsiębiorcy bezspornym jest, że zamierzona zmiana jak i wykonywane na jej podstawie roboty nie będą wykonywane na terenie miasta K., a żądanie opinii Prezydenta Miasta K. było konsekwencją polecenia organu I instancji. Zarzut o wydaniu przez organ I instancji decyzji z naruszeniem prawa uznał, w świetle uregulowań art.105a Prawa geologicznego i górniczego za chybiony, a tezę o nieważności z mocy prawa koncesji nr [...] za irracjonalną. Zdaniem organu odwoławczego naszemu systemowi nie jest znana koncepcja nieważności decyzji administracyjnej z mocy samego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, że z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie reforma sądownictwa administracyjnego. Zgodnie z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r.i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie p.s.a.). Sądy administracyjne stosownie do art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych(Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że kontroli podlega materialna i proceduralna prawidłowość zaskarżonej do sądu decyzji. W niniejszej sprawie w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego nie podlega uchyleniu wobec nie stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia prawa, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy wymagany art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art.64 Prawa geologicznego i górniczego prawa strony przysługują jedynie przedsiębiorcy występującemu o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego. W powyższym zakresie skład orzekający w całości podziela poglądy wyrażone w wyroku NSA z dnia 23 czerwca 1999r.-II Ka 1546/97 ( nie publikowany). Należy podkreślić, że kontrola sądowa w niniejszej sprawie odnosi się do oceny przymiotu strony skarżącej. Zakres rozpoznania ogranicza się wyłącznie do tej kwestii i z tej racji nie mają znaczenia pozostałe argumenty merytoryczne podnoszone przez skarżącą. Rozważenia wymaga tym samym kwestia czy Prezydent wniósł odwołanie imieniem własnym czy Gminy, a jeżeli Gminy to czy może być ona stroną w postępowaniu o zatwierdzenie planu ruchu zakładu Za nieprawidłowe należy uznać postępowanie organu, który przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia wniesionego odwołania nie sprawdził czy pochodzi ono od osoby uprawnionej. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym definiuje art. 28 Kpa, według którego jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kodeks nie definiuje jednak pojęcia interesu prawnego. Pomocna pozostaje ugruntowana w orzecznictwie sądowym i doktrynie wykładnia utożsamiająca interes prawny z prawnie chronionym interesem, który na zasadzie przepisu prawa może być zrealizowany przy pomocy decyzji administracyjnej. Inaczej mówiąc, interes prawny musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej danego podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby, lub jednostki organizacyjnej wymienionej w art. 29 Kpa, nie pozwala na uznanie jej za stronę. Prawo geologiczne prawa strony przypisuje jedynie przedsiębiorcy występującemu o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego (art.64 ustawy), a jego szczególne uregulowania nie pozwalają na rozszerzenie kręgu podmiotów, które mogą być traktowane jako strony tego postępowania. Prawo geologiczne uzależnia zatwierdzenie planu (dodatku do planu) od przedłożenia przez wnioskodawcę (przedsiębiorcę) opinii właściwego wójta (burmistrza lub prezydenta) jako organu wykonawczego gminy. Prawo geologiczne nie precyzuje, jakie sprawy mają być przedmiotem tej opinii. Według poglądu zawartego w Komentarzu do ustawy Prawo geologiczne i górnicze (A. Lipiński i R. Mikosz- Dom Wydawniczy ABC, W-wa 2003), generalnie chodzi o wszystkie kwestie należące do zadań własnych gminy pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem planu (w szczególności ładu przestrzennego i ochrony środowiska). W tych ramach wójt (prezydent) może zgłaszać zastrzeżenia do treści planu. Autorzy wykluczają uprawnienie do kwestionowania treści planu min. ocenę wadliwości decyzji koncesyjnej. Rzeczą gminy było wykazanie swojego interesu prawnego. W świetle powyższego, należy uznać legitymację Prezydenta Miasta K. do wniesienia odwołania imieniem Gminy Miasta K.. Organ odwoławczy czynił takie założenia i nie negował możliwości przyjętego stanowiska. Następną kwestią pozostaje wykazanie przez gminę interesu prawnego, który winien wynikać z konkretnych przepisów prawa materialnego pozostających w związku z wydaną decyzją. Skarżąca w odwołaniu wywodziła swój interes prawny z wydania decyzji, mimo nie zakończenia procesu opiniowania przez organ wykonawczy Gminy przedmiotowego dodatku, a tym samym z pominięciem racji skarżącej w zakresie prowadzenia robót górniczych w obszarze objętym sporną koncesją oraz bez uwzględnienia podnoszonego przez nią oddziaływania wnioskowanych dodatkiem robót na tereny Miasta K.. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie wyklucz prawdziwości twierdzenia skarżącej, iż posiada ona przymiot strony w postępowaniu koncesyjnym, ale z tego faktu nie może wywodzić takiego przymiotu w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 15 pkt 1 Prawa geologicznego z uwzględnieniem zapisów art.16 pkt 5 który stwierdza, że udzielenie koncesji wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie posiada go prezydent miasta jako organ współdziałający przy jej wydania. Opinia nie ma charakteru wiążącego i nie ma przeszkód do podjęcia decyzji wbrew stanowisku organu opiniującego. Ustawa odróżnia także opinię organu współdziałającego od uzgodnienia z takim organem. Tylko uzgodnienie wymaga zgody. Organy współdziałające w postępowaniu koncesyjnym nie mogą jednocześnie być stronami postępowania (art.28 k.p.a.). Dotyczy to min. organów samorządu terytorialnego, które w tym postępowaniu wypowiadają się w sprawach istotnych dla społeczności lokalnej, w kwestiach dotyczących prawem chronionych praw i obowiązków. Mimo, to organ współdziałający nie staje się w ten sposób stroną postępowania i nie może się odwołać od decyzji koncesyjnej. Ocena ta nie budzi wątpliwości w judykaturze NSA. Może to uczynić imieniem gminy, po uprzednim wykazaniu jej interesu prawnego na konkretnej normie prawa materialnego. Interes Gminy w rozumieniu art.28 k.p.a wynika min. z jej praw właścicielskich do nieruchomości położonych na terenie możliwego oddziaływania projektowanej eksploatacji górniczej. W niniejszej sprawie, rozpatrywanej na podstawie z art. 64 ustawy Prawo geologiczne Gminie K. prawa strony nie przysługują i aby je uzyskać musiała wykazać swój interes prawny stosownie do art.28 k.p.a. Należy przypomnieć, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art.134 p.s.a.) Za chybione należy uznać argumenty skarżącej sugerujące, że zmiany planu ruchu zakładu górniczego wprowadzone dodatkiem będą oddziaływać na tereny Miasta K., a w konsekwencji naruszać posiadane prawa własności nieruchomości. Argument ten jest zasadny wyłącznie na etapie uruchamiania zakładu górniczego (uzyskiwania koncesji). Sama eksploatacja złoża kopaliny, która nie stanowi części składowej nieruchomości i jest własnością Skarbu Państwa (art.7 ust.1 Prawo geologiczne) nie oznacza naruszenia własności nieruchomości nad nim położonej. Z kolei zagrożenie wiążące się z ruchem zakładu górniczego też nie daje właścicielowi konkretnej nieruchomości prawa strony w postępowaniu koncesyjnym, jak i w kolejnych postępowaniach administracyjnych poprzedzających ruch zakładu górniczego. Przysługują im jedynie uprawnienia z Działu V ustawy Prawo geologiczne "Stosunki sąsiedzkie i odpowiedzialność za szkody" ( wyrok NSA z dnia 23 czerwca 1999r. sygn. akt II SA 1546/97, nie publikowany). W innym wyroku z dnia 31 stycznia 1995r. (II SA 1625/94, Wokanda 1995/8/33) tenże Sąd wyraził pogląd, że z faktu przyznania gminie kompetencji do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można wywodzić jej uprawnienia do zaskarżenia decyzji administracyjnej naruszających ustalenia tego planu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości powyższy pogląd. Nie dopatrzono się także uzasadnienia interesu prawnego Gminy Miasta K. z jej uprawnień ustawowych określonych art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że w szczególności zadania własne gminy obejmują min. sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej i nie znajdują odniesienia do przedmiotu niniejszej sprawy. Przepis ten wyznacza kierunki działania organów gminy, których cel określa ustawodawca jako zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Gmina nie wskazała jednak jakichkolwiek okoliczności uzasadniających jej twierdzenie, iż przedmiotowe dodatki do planu ruchu naruszają bądź pozostają w sprzeczności z zadaniami gminy określonymi w tym przepisie ustawy samorządowej. Skarżąca nie wskazała, jakie okoliczności dotyczące zmiany planu ruchu stoją na przeszkodzie zaspokojeniu potrzeb wspólnoty, a co za tym idzie przemawiają za odmową jego uzgodnienia. Niewystarczające jest ogólne powołanie się na art.7 ustawy o samorządzie gminnym. Za trafny należy uznać argument organu, iż skarżąca sporządziła skargę przy błędnym założeniu nieważności z mocy prawa koncesja Nr [...] na wydobycie węgla kamiennego, podczas gdy decyzja w tej kwestii miała przymiot ostateczności (art.16 § 1 k.p.a), obowiązywała i chroniona była zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Nie można tym samym podzielić poglądu skarżącej, że zatwierdzenie przedmiotowego dodatku umożliwi prowadzenie robót górniczych na podstawie koncesji wydanej z uchybieniem prawa. Reasumując poczynione ustalenia Sąd orzekający nie wnikając w merytoryczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, oddalił skargę uznając, że chociaż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, to jednak merytoryczne rozpoznanie odwołania przez organ II instancji nie stanowiło rażącego naruszenia prawa ani też nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.