II SA/Ka 778/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Leszek Kiermaszek /spr./ Asesor WSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Ewa Krawczyk Protokolant referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2004 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia [...] nr [...] 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] /[...]/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po rozpoznaniu wniosku P.O. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 28 i art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm./, Burmistrz Miasta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P.O. pozwolenia na przebudowę budynku usługowego na cele mieszkalne, usytuowanego na działce nr [...] przy ulicy [...] w T., zgodnie z projektem budowlanym. Od decyzji tej odwołanie wniósł J.M., właściciel sąsiedniej działki zarzucając, iż po przebudowie budynek przekształci się w obiekt o zbyt dużej wysokości i kubaturze, co tym samym zakłóci istniejącą w dzielnicy harmonię krajobrazu. Ponadto, z uwagi na bliskie usytuowanie projektowanego budynku od granicy dojdzie do zacienienia jego ogrodu przeznaczonego w przyszłości pod zabudowę mieszkaniową. Odwołujący podniósł również, iż zrealizowanie inwestycji nie spowoduje poprawy warunków użytkowych tego terenu. Wojewoda [...] nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda motywując swe rozstrzygnięcie wskazał, że zamierzenie inwestycyjne polega na przystosowaniu pomieszczeń biurowo-socjalnych istniejącego budynku na cele mieszkalne, na utworzeniu pomieszczeń gospodarczych /pralnia, suszarnia/ w miejscu usytuowania warsztatu naprawczego i na dobudowie dwukondygnacyjnej części mieszkalnej w odległości [...] od granicy działki. Takie usytuowanie obiektu nie narusza przepisów § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzja o pozwoleniu na budowę spełnia wymogi wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W świetle zaś ustaleń decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej inwestycji podniesione w odwołaniu argumenty, w ocenie Wojewody są nieuzasadnione, o ile zaś odnoszą się do obecnego sposobu użytkowania budynku to nie mają związku z zaskarżoną decyzją. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J.M. wniósł o uchylenie powyższej decyzji Wojewody [...]. Skarżący podniósł, że zamierzenie inwestycyjne obejmuje m.in. dobudowę dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w samej granicy jego działki, nie zaś – jak ustalił organ – w odległości [...] od granicy działki. Taki sposób usytuowania projektowanej dobudowy ewidentnie narusza przepis § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Skarżący zarzucił, iż już w odwołaniu wskazywał na niezgodność podanych w projekcie odległości ze stanem faktycznym, do czego organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Przede wszystkim zauważył, iż podniesiony w skardze argument dotyczy niezgodności ze stanem faktycznym podanych w zaskarżonej decyzji odległości od granicy działki skarżącego jest uzasadniony, lecz nie wpływa na sposób rozstrzygnięcia sprawy. W istocie planowana inwestycja usytuowana jest bezpośrednio przy granicy działki, co okazało się przy wytyczeniu budynku. Inwestor przedłożył poprawiony projekt zagospodarowania terenu, a Burmistrz Miasta T. decyzją z dnia [...] zmienił swą wcześniejszą decyzję w części dotyczącej tego projektu. Zdaniem Wojewody usytuowanie projektowanej dobudowy przy granicy działki jest dopuszczone przepisem § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a skoro spełnia także wymogi wynikające z § 13 wymienionego rozporządzenia, to brak jest podstaw do podjęcia decyzji w drodze autokontroli organu. Zainteresowany P.O. wniósł o oddalenie skargi stwierdzając, że realizacja inwestycji nie narusza uzasadnionego interesu sąsiada. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zasadnym okazał się zawarty w niej zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Na wstępie zauważyć przyjdzie, że sąd administracyjny rozpoznając skargę kontrolę wykonywania administracji publicznej przez orzekające w sprawie organy dokonuje w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie podjęcia zaskarżonego aktu. Zatem, bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ma fakt wydania w toku postępowania sądowego decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w części dotyczącej zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki, podjętej na wniosek inwestora przez organ pierwszej instancji z powołaniem się na art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./. Nie zachodziła przeto potrzeba ustalania, czy wymieniona decyzja stała się ostateczną i czy na podstawie tej decyzji inwestor rozpoczął prowadzenie robót budowlanych przy budowie obiektu. Zagadnienie usytuowania budynku na działce uregulowane zostało w przepisach rozdziału 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm./. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia usytuowanie budynku na działce powinno m.in. zapewniać zachowanie odległości projektowanego budynku od innych obiektów oraz granic działki. Zasadniczo zaś należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej: dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami dziennymi lub drzwiowymi – 4 m i dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów – 3 m /§ 12 ust. 4 rozporządzenia/. W niniejszej sprawie zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany przewidywał m.in. dobudowę części mieszkalnej do istniejącego już na działce nr [...] budynku z tym, że ścianę budynku zwróconego w kierunku granicy z działką skarżącego nr [...] zaprojektowano bez otworów okiennych i drzwiowych. Biorąc pod uwagę sposób usytuowania zaprojektowanego budynku, uwidoczniony na projekcie zagospodarowania działki z [...] stanowiącego integralną część projektu budowlanego /art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane/, oczywistym jest, iż narusza to standardowe warunki w zakresie zachowania odległości budynku od granicy z działką skarżącego, przewidziane w § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia. Zaprojektowano bowiem usytuowanie dobudowanej części odległości mniejszej niż 3 m od granicy /zarówno część rysunkowa, jak i opisowa projektu nie wyjaśniała nawet na jakiej długości nie zostaną zachowane standardowe warunki/. Kwestia ta pozostała poza jakimkolwiek zainteresowaniem ze strony organu pierwszej instancji, z kolei organ odwoławczy dostrzegając taki sposób usytuowania budynku na działce błędnie przyjął, iż nie narusza to przepisów § 12 i § 13 rozporządzenia. Jak już wskazano zaprojektowane usytuowanie dobudowy narusza postanowienia wynikające z § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia, co zasadnie skarżący czyni przedmiotem zarzutu. Należy jednak mieć na uwadze, co akcentuje organ odwoławczy tyle tylko, że dopiero w odpowiedzi na skargę, iż stosownie do § 12 ust. 6 rozporządzenia dopuszcza się usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, w odległości mniejszej niż określona w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,50 m od granicy bądź nawet bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu /działki budowlanej/ zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub projektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. Zapewne uwzględniając powyższą regulację prawną organ odwoławczy wywodzi w sposób stanowczy, iż biorąc pod uwagę tak projekt zagospodarowania z [...], jak i późniejszy z [...] zaprojektowany sposób usytuowania budynku jest zgodny z § 12 i § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przede wszystkim należy stwierdzić, że po pierwsze – regulacja zawarta w § 12 ust. 6 stanowi odstępstwo od standardowych wymogów wynikających w ust. 4 rozporządzenia, a zastosowanie tej instytucji może nastąpić po rozważeniu wszystkich przesłanek zawartych w tym przepisie, w tym także wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Po drugie zaś – w decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej orzekając o usytuowaniu budynku powinien dać wyraz temu, z jakich powodów dopuszczalne jest usytuowanie budynku na warunkach określonych w ust. 6 § 12 rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie organ nie zwrócił uwagi, że przedłożony przez inwestora projekt, pomijając jego wadliwość co do umiejscowienia istniejącego budynku na działce, nie zawierał wszystkich elementów, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego /Dz.U. Nr 140, poz. 906/. Braki te praktycznie uniemożliwiały przystąpienie do rozważań co do możliwości zachowania określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi elementami zagospodarowania działki skarżącego. Niezależnie od tego w sposób nieuzasadniony nie umożliwił organ wydający pozwolenie właścicielowi sąsiedniej działki, tj. skarżącemu, przedstawienia własnych zamierzeń inwestycyjnych, sposobu zagospodarowania działki, przynajmniej w części graniczącej z działką inwestora. Ponownie należy zaakcentować, że orzekanie o usytuowaniu budynku na działce na warunkach określonych w § 12 ust. 6 rozporządzenia obejmuje ocenę szeregu kwestii związanych z oddziaływaniem jednej nieruchomości na drugą, a rozważania organu nie mogą się sprowadzać tylko do badania kwestii zachowania odległości / por. szerzej na ten temat: E. Janeczko – "Dopuszczalność sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej" i tamże powołane orzecznictwo sądowe i literatura przedmiotu, Rejent 2001 r. nr 10, str.13 i nast./. Całokształt powyższych rozważań skłania do konkluzji, że z powodu niewyjaśnienia przez organy administracyjne istotnych dla wyniku sprawy okoliczności zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie mogą się ostać w obrocie prawnym. Stwarza to podstawę do uchylenia kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/, której przepisy mają zastosowanie w sprawie z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./. Zważywszy na motywy kasacyjnego orzeczenia rozstrzygnięto, z mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że zaskarżona decyzja do czasu prawomocności wyroku nie może być wykonywana. Z kolei o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy zastosowaniu art. 97 § 2 powołanej ustawy Przepisy wprowadzające... Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej kolejności podda organ ocenie, czy przedłożony przez inwestora projekt zagospodarowania terenu sporządzony jest na aktualnej mapie, a następnie czy zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Przeprowadzi następnie postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy spełnione są wszystkie wymogi zawarte w przepisach techniczno-budowlanych umożliwiające organowi orzeczenie o usytuowaniu budynku przy granicy działki w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zadba także organ, by motywy rozstrzygnięcia zawarte zostały w pisemnym uzasadnieniu, które z jednej strony pozwolą stronie na poznanie intencji i argumentacji organu, z drugiej zaś umożliwią Sądowi dokonanie właściwej kontroli w razie zaskarżenia ostatecznej decyzji.