II SA/Ka 780/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant ref. staż. Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2005 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. decyzją z dnia [...] Nr [...]wydaną na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie kontroli budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości K., którego inwestorem jest A. K. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji podniósł, iż postępowanie zostało uruchomione w wyniku interwencji M. P. i stwierdził, że bezsporna granica z działką o nr ewid. Gr. [...] przebiega w odległości 4,00 m od nowo budowanego budynku. Dziennik budowy wydany został w dniu [...] a pierwszy wpis został w nim dokonany z datą [...] i poświęcony został posadowieniu budynku zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Organ ten zaznaczył, że podczas wizji przeprowadzonej na przedmiotowej działce, nie stwierdzono jednoznacznie, gdzie przebiega granica między działkami inwestora a M. P., jednocześnie organ ten zaznaczył, że nie jest uprawniony do kwestionowania wpisu geodety w dzienniku budowy, z którego wynika, iż zachowana jest odległość 3 m budynku inwestora od działki skarżącej, a wątpliwości w zakresie przebiegu granicy winien rozstrzygać sąd powszechny. W konsekwencji organ ten doszedł do przekonania, że prace budowlane prowadzone są zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca i wniosła odwołanie, w którym zauważyła, że lokalizacja spornego budynku nastąpiła w odległości 1,0-1,5 m od widocznych znaków granicznych jej działki, co może przyczynić się do utrudnień w zabudowie jej działki. Nadto podniosła niezgodności zapisów w dzienniku budowy, gdyż data wytyczenia budynku jest dokonana wcześniej niż wydany został dziennik budowy, co może świadczyć o nieprawdziwości wpisu geodezyjnego lub o sfałszowaniu dokumentacji oraz zauważyła, że wytyczenie "posadowienia budynku mieszkalnego" nastąpiło bez wyznaczenia linii regulujących i stałych punktów odniesienia (znaków geodezyjnych). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji tej przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i doszedł do przekonania, że nie występują żadne podstawy prawne do ingerencji w daleko zaawansowany proces inwestycyjny, prowadzony zgodnie z zatwierdzonym projektem i pozwoleniem na budowę. Zdaniem organu, ujawniony spór graniczny nie stanowi w świetle art. 48, 50 i 51 ustawy Prawo budowlane podstawy do wstrzymania robót budowlanych, orzekania o rozbiórce lub o doprowadzeniu robót do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę, zwłaszcza gdy roboty realizowane są zgodnie z tym pozwoleniem. Zdaniem organu okoliczności związane z występowaniem sporu granicznego winny stanowić przesłankę zawieszenia postępowania administracyjnego na etapie pozwolenia na budowę, natomiast w sytuacji gdy inwestor zrealizował niemal w całości roboty konstrukcyjne i wykonał je zgodnie z zatwierdzonym projektem i na podstawie prawomocnego pozwolenia, brak jest podstaw prawnych do ingerencji w tak realizowaną budowę. W odniesieniu do zarzutu związanego z wpisem do dziennika budowy czynności wykonanej przed jego wydaniem organ ten zaznaczył, że według art. 41 ustawy Prawo budowlane wytyczenie geodezyjne obiektu należy do prac przygotowawczych, które można realizować mając pozwolenie na budowę na terenie objętym tym pozwoleniem, a do robót budowlanych można przystąpić dopiero po 7 dniach od zgłoszenia. W przypadku inwestora pozwolenie na budowę otrzyma mocą decyzji z dnia [...], a obiekt wytyczył geodezyjnie dnia [...] chociaż wpis dokonał dopiero w dniu [...] a nadto w dniu [...] inwestor wystąpił do Urzędu Gminy w J. o wydanie dziennika budowy i o potwierdzenie prawomocności pozwolenia na budowę. Dodatkowo organ nadzoru budowlanego nie może potwierdzić niezgodności realizowanej budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W podsumowaniu organ ten stwierdził, że nie znalazł podstawy prawnej do ingerencji w proces inwestycyjny, gdy obiekt realizowany jest za pozwoleniem na budowę, zgodnie z tym pozwoleniem i usytuowany jest na podstawie wytyczenia przez osobę uprawnioną. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M. P., która wyraziła niezadowolenie z otrzymanej decyzji. W skardze tej podniosła, że w dniu, w którym uruchomiła przedmiotowe postępowanie tj. w dniu [...] inwestor wykonał wykop pod fundament oraz rozpoczął szalowanie fundamentów w odległości 1,5 m od granicy jej działki, a nie w odległości 3,0 m. Dodała, że na działce widoczna jest tzw. miedza graniczna, kamienie oraz w granicy jest zlokalizowany słup telefoniczny i z tego powodu nie można mówić o niejasnej granicy. Skarżąca podtrzymała swoje twierdzenia, że wytyczenie budynku i wpis przez geodetę został niewłaściwie wykonany, gdyż geodeta nie mógł dokonać wpisu w dzienniku jeszcze nie wydanym, dodatkowo zaznaczyła, że decyzja o pozwolenie na budowę w chwili wytyczenia nie była prawomocna lub w ogóle nie była w posiadaniu inwestora, gdyż skarżąca decyzję tę otrzymała dopiero w [...]. Podniosła, iż geodeta nie dokonał wpisu w zakresie "wyznaczenia linii regulacyjnej i stałych punktów odniesienia (znaków geodezyjnych)", a wpis taki jest również niezbędny przy określeniu, czy budynek realizowany jest w odległości normatywnej od granicy tj. 3,0 m w przypadku ścian bez otworów okiennych i drzwiowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i przywołał analogiczne motywy jakimi kierował się przy podjęciu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004 r. uległ zmianie stan prawny i w myśl postanowień art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). W tej sytuacji stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652) właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji zobowiązane są stosownie do postanowień art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a po myśli art. 77 § 1 Kodeksu jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z brzmieniem art. 80 wyżej wymienionego Kodeksu organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpatrywanej sprawie organy administracji nie przeprowadziły postępowania administracyjnego w sposób przewidziany przywołanymi powyżej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności organy te nie ustaliły, czy i kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stała się decyzją ostateczną. Powyższa wątpliwość wynika nie tylko z zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącą ale także z akt sprawy. Otóż w aktach tych znajduje się wskazana decyzja, na której znajduje się potwierdzenie odbioru datowane na dzień [...] natomiast w dniu tym inwestor A. K. dokonał pismem z dnia [...] zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych i wystąpił o wydanie dziennika budowy i o uprawomocnienie decyzji. W świetle powyższych ustaleń organy administracji wbrew treści art. 77 § 1 nie wyjaśniły wszystkich okoliczności związanych prawomocnością decyzji o pozwoleniu na budowę, a okoliczność ta ma istotne znaczenie dla oceny działań podejmowanych przez inwestora. Zdaniem składu orzekającego organy administracji w ramach prowadzonego postępowania nie wyjaśniły kluczowej kwestii związanej z przebiegiem granicy między działkami zajmowanymi przez skarżącą a inwestora. Należy zauważyć, iż organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wyraźnie zaznaczył, że podczas wizji nie stwierdzono jednoznacznie, gdzie przebiega granica pomiędzy wskazanymi działkami. Skarżąca z kolei w swoich pismach podnosi, że wyznaczenie granicy między przedmiotowymi działkami nie jest trudne, a stosowne punkty graniczne są i można granicę wyznaczyć. Organ odwoławczy powyższej wątpliwości nie wyjaśnił, zatem wbrew treści wskazanego powyżej art. 77 § 1 organy te podjęły rozstrzygnięcie nie wyjaśniając wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a tym samym dopuściły się naruszenia treści art. 80 tego Kodeksu. Nadto należy zauważyć, iż w tym stanie faktycznym i prawnym jawi się istotna wątpliwość związana z tym w jaki sposób geodeta dokonał wytyczenia posadowienia przedmiotowego budynku mieszkalnego, skoro zdaniem organów administracji istnieje niepewność dotycząca przebiegu granicy. Wątpliwość ta wzmaga się w związku ze sposobem dokonania stosownego wpisu do dziennika budowy, gdyż dziennik budowy został inwestorowi wydany w dniu [...] a wpis ten odnosi się do dnia [...] zatem nie został on dokonany w dniu wykonania czynności lecz znacznie później, a najwcześniej we wskazanym dniu. Stosownie do postanowień art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wytyczenie geodezyjne obiektu w terenie należy do prac przygotowawczych, a po myśli art. 43 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy obiekty budowlane wymagające pozwolenia na budowę podlegają geodezyjnemu wyznaczeniu w terenie. Zgodnie natomiast z treścią § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U. Nr 25, poz. 133), geodezyjne wytyczenie obiektów budowlanych w terenie służy przestrzennemu usytuowaniu tych obiektów zgodnie z projektem budowlanym, a w szczególności zachowaniu przewidzianego w projekcie położenia wyznaczanych obiektów względem obiektów istniejących i wznoszonych oraz względem granic nieruchomości. Wytyczeniu w terenie i utrwaleniu na gruncie, zgodnie z wymaganiami projektu budowlanego, podlegają geodezyjne elementy określające usytuowanie w poziomie oraz posadowienie wysokościowe budowlanych obiektów, a w szczególności: 1) główne osie obiektów budowlanych naziemnych i podziemnych, 2) charakterystyczne punkty projektowanego obiektu, 3) stałe punkty wysokościowe – repery. Powyższe prace geodezyjne znajdują potwierdzenie w formie odpowiedniego wpisu w dzienniku budowy. Dziennik budowy i dokonany w nim wpis jest dokumentem urzędowym i w tym zakresie są wiążące dla organu administracji, jednakże organ ten po myśli art. 76 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego może przeprowadzić postępowanie przeciwko treści wynikającej z dokumentu. W świetle przywołanych przepisów prawa organy administracji w ramach przedmiotowego postępowania nie wyjaśniły powyższych okoliczności, a jak zostało zaznaczone ograniczyły się do stwierdzeń, że działania inwestora były zgodne z przepisami prawa, a ewentualne spory graniczne winny być rozstrzygane na drodze postępowania przed sądem powszechnym. W szczególności należy zauważyć, iż wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie można stwierdzić w sposób jednoznaczny, że inwestor realizował obiekt za pozwoleniem na budowę i zgodnie z tym pozwoleniem. Skoro organy administracji publicznej w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego nie wyjaśniły istotnych z punktu widzenia przedmiotu sprawy okoliczności, zatem umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowe nie znajduje umocowania w stanie faktycznym, a jest w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, co najmniej przedwczesne. W świetle przedstawionych rozważań należy stwierdzić, iż wyczerpane zostały przesłanki uwzględnienia skargi przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), a mianowicie Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na uchylenie niniejszym wyrokiem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, sprawa trafia ponownie do rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ ten kierując się motywami podjętego wyroku winien w pierwszej kolejności ustalić, czy i kiedy decyzja Wójta Gminy J. z [...] o pozwolenie na budowę stała się decyzją ostateczną, czy realizacja obiektu przebiega zgodnie z projektem oraz z obowiązującymi przepisami prawa i po wyjaśnieniu wszelkich wątpliwości przy zapewnieniu wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu, wydać stosowną decyzję administracyjną. Sąd po myśli art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określił, że uchylona decyzja nie może być wykonywana. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" wyżej wymienionej ustawy uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Mając zatem na uwadze powyższe ustalenia należało stosownie do postanowień art. 161 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy postanowić jak w sentencji. SW