II SA/Ka 799/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Asesor WSA Rafał Wolnik, Protokolant referent stażysta Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2005 r. sprawy ze skargi W. S., M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekształcenia wieczystego użytkowania w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego M. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem datowanym –[...] a złożonym w dniu [...] M. S. i W. S. wnieśli o przekształcenie w trybie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności prawa wieczystego użytkowania parceli oznaczonej [...] o powierzchni 401 m2 położonej w B. przy ulicy [...] w prawo własności tej działki. We wniosku poinformowali, że wymieniona parcela została oddana w wieczyste użytkowanie aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...]oraz wyrazili wolę wniesienia jednorazowej opłaty należnej z tytułu przekształcenia. Decyzją z dnia [...]Przewodniczący Zarządu Miasta B. orzekł o odpłatnym przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości gruntowych, położonych w B. przy ulicy [...], oznaczonych jako dz. [...] i dz. [...] o łącznej powierzchni 733 m2 i ustalił opłatę za przekształcenie na kwotę [...] zł. W podstawie prawnej tej decyzji przywołał przepisy art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299). W uzasadnieniu podniósł, że w wyniku złożenia wniosku o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, po ustaleniu iż wnioskodawcy nabyli prawo wieczystego użytkowania wnioskowanych parceli na podstawie aktów notarialnych, orzeczono jak w sentencji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli wnioskodawcy W. i M. S., wnosząc o uchylenie wnioskowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z uwagi na istotne wady merytoryczne i formalne. Podkreślili, że wniosek złożyli w [...] uzupełnili go w wyniku wezwania ze [...], w następnym miesiącu, tzn. w [...] natomiast decyzję otrzymali dopiero w dniu [...] czyli po prawie trzyletnim okresie oczekiwania, pomimo licznych interwencji ustnych i pisemnych. Decyzji tej zarzucili brak podstawy prawnej do wydania, gdyż ich zdaniem przywołane przepisy nie stanowiły delegacji do wydania tej decyzji oraz brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, wymaganego zgodnie z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodali, że bezpodstawnie i bezprawnie grożono im w decyzji zastosowaniem postępowania egzekucyjnego w przypadku nie uiszczenia wskazanej opłaty za przekształcenie. Podnieśli także, że nie został przy rozpatrywaniu sprawy zastosowany art. 4a ustawy, który w ust. 2 przewidywał dla ustalenia odpłatności odwołanie się do wartości nieruchomości przyjętej dla aktualizacji opłaty za wieczyste użytkowanie, jeżeli było ono dokonane w okresie ostatnich dwóch przed złożeniem wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Dlatego uznali za bezpodstawne sporządzenie operatu szacunkowego na dzień [...] kwestionując jednocześnie wyliczoną wartość ich nieruchomości. Na zakończenie dodali, że niezgodnie z ich wolą powołano się w decyzji na deklarację uiszczenia jednorazowej opłaty, podczas gdy oświadczenie to złożone było w innej sytuacji faktycznej i 19 miesięcy wcześniej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po uzupełnieniu, na podstawie postanowienia z dnia [...] postępowania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej powołało art. 17, 18, 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299) oraz art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium podniosło, że zgodnie z wnioskiem Przewodniczący Zarządu Miasta przekształcił odpłatnie prawo wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości gruntowych położonych w B. przy ulicy [...] oznaczonych jako działki [...] i [...] o łącznej powierzchni 733 m2, gm. kat. [...]. Odnośnie zarzutów odwołania, Kolegium ustosunkowało się do każdego z nich nie podzielając stanowiska odwołujących. M.in. uznało, że zgodnie z art. 104 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, w przypadku uwzględnienia w całości żądania strony, można odstąpić od uzasadnienia decyzji. Kolegium nie przyjęło twierdzenia odwołujących się, że zamieszczenie w decyzji wzmianki o wszczęciu postępowania egzekucyjnego w przypadku braku uiszczenia opłaty stanowiło groźbę, uznając, że miało charakter informacyjny. Kolegium wyjaśniło, że w przypadku zainteresowanych nie mógł być zastosowany art. 4a ust. 2 cytowanej powyżej ustawy, gdyż nie była przeprowadzona wieczystego użytkowania i nie była ustalana aktualna wartość nieruchomości. Dlatego też w niniejszym przypadku ustalenie opłaty za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności mogło nastąpić na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 67 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2-4) czyli na podstawie operatu szacunkowego, który przygotowano i to właśnie on stanowił podstawę ustalenia należnej opłaty. Kolegium podkreśliło, że faktycznie nastąpiła omyłka w oznaczeniu parceli ale organ I instancji sprostował tę omyłkę w trybie art. 113 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodało także, że pomimo licznych pism i interwencji, nie została złożona deklaracja o zmianie formy odpłatności, dlatego pozostał zapis o jednorazowej opłacie. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli W. i M. S. Zarzucając że decyzja Wojewody wydana została z rażącym naruszeniem przepisów, a mianowicie art. 7, art. 9, art. 10 i art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że wnioskiem z dnia [...] wystąpili o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania działek [...] i [...] o łącznej powierzchni 733 m2 w prawo własnosci. Wówczas złożyli również deklarację, że jednorazowo uiszczą kwotę opłaty należnej z tytułu przekształcenia (ok. [...] zł). Pomimo licznych pism i interwencji decyzję otrzymali dopiero w dniu [...] a w wyniku złożenia odwołania decyzję organu odwoławczego z dnia [...]. Decyzji tej zarzucili naruszenie art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieuwzględnienie nowych realiów, mianowicie niekorzystnych przeliczników dla wyliczenia wartości przedmiotowej nieruchomości, co łączyło się z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2000 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. o oddalenie skargi, podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, podkreślając, że zarzuty podniesione w skardze są bezzasadne. W uzasadnieniu wskazało, że przepisy procedury administracyjnej, których naruszenie zarzucili skarżący, działają jedynie posiłkowo i nie mogą mieć wpływu na zmianę treści zaskarżonej decyzji, gdyż podstawę w tym zakresie stanowią przepisy administracyjnego prawa materialnego. W zakresie zarzutu długotrwałego postępowania Kolegium stwierdziło, że nastąpiło ono w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. Wyjaśniło także, że dla ustalenia zasady odpłatności przekształcenia stosuje się, zgodnie z art. 4a zmienionej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, przepisy art. 67 ust. 1, art. oraz art. 70 ust. 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc po upływie 7 letniego okresu wymienionego w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wytłumaczyło, że w rozpatrywanej sprawie nie można było zastosować art. 4a ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, gdyż w ostatnich dwóch latach przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie nie była dokonywana aktualizacja opłat rocznych za wieczyste użytkowanie. Zatem dla ustalenia kwoty odpłatności przekształcenia stosuje się, zgodnie z ust. 1 tego artykułu powołane powyżej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na rozprawie w dniu 10 marca 2005 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc dwie okoliczności. Jedna z nich to fakt, że chociaż wniosek z [...] dotyczył przekształcenia działki nr [...] o powierzchni 401 m2, to decyzje o przekształceniu orzekają o dwóch działkach – nie tylko wnioskowanej nr [...] ale także [...]. Nadto podniósł, że organ administracji nie poinformował zainteresowanych o możliwości wystąpienia z wnioskiem o nabycie własności, a było to o tyle istotne, że podczas długotrwałej procedury pojawiły się nowe przepisy (ustawa o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości) a strony nie były reprezentowane przez adwokata. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że skargę wniesiono w dniu [...], a więc w czasie, gdy obowiązywała ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Na mocy art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym utraciła moc. Zgodnie zaś z art. 97 § 1 wymienionej ustawy sprawy, w których skargi wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podnoszone przez skarżących zarzuty mogą być uznane za zasadne. Na mocy art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednakże związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest przekształcenie przysługującego osobie fizycznej prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Postępowanie to, jak wynika z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, jest postępowaniem wnioskowym. Wynika z zacytowanego artykułu, że skarżący decyduje o zakresie prowadzonego postępowania, określając je dokładnie w formułowanym wniosku. W niniejszej sprawie we wniosku złożonym przez M. i W. S. w dniu [...] wymieniono jedynie jedną działkę – [...] o powierzchni 401 m2. Na marginesie należy zaznaczyć, że także we wniosku skarżący mylnie oznaczyli działkę, gdyż jak wynika z przedstawionych w postępowaniu dokumentów – aktu notarialnego, wypisu z księgi wieczystej – postępowanie dotyczy działki oznaczonej jako [...]. Niezależnie od powyższego błędu, należy wyraźnie stwierdzić, że brak było podstaw do orzekania przez organy administracyjne ponad żądanie wniosku, bowiem decyzje obu instancji dotyczą przekształcenia prawa wieczystego w prawo własności dwu działek – wymienionej we wniosku [...] (zamiast działki [...]) i nie wymienionej we wniosku działki [...]. Nie podzielił natomiast Sąd pozostałych zgłaszanych przez skarżących zarzutów. W przypadku zgłoszonego na rozprawie zarzutu, że organ administracyjny nie poinformował stron o możliwości wystąpienia z wnioskiem o nabycie własności w trybie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, należy zauważyć, że w dacie orzekania przez organ administracji, powoływana ustawa obowiązywała na ściśle określonym obszarze terytorialnym, a mianowicie dotyczyła nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych. Nie dotyczyła więc w tej dacie terenu B. Także pozostałe zarzuty podniesione przez skarżących w skardze, nie mogły odnieść skutku. Poza sporem pozostaje bowiem fakt, iż w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. zmianie uległy przepisy dotyczące ustalania warunków i zasada ustalania zasad opłaty za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Zasady te ustaliła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, dodając do ustawy z dnia 4 września 1997 r. art. 4a. Zgodnie z tym artykułem do ustalenia opłaty stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 67 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2-4) – ust. 1, chyba, że w ciągu ostatnich dwóch lat przed wystąpieniem z wnioskiem o przekształcenie dokonana była aktualizacja opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania (ust. 2). Rozwiązanie takie przyjęto, ponieważ zarówno opłata za przekształcenie jak i opłata roczna z tytułu wieczystego użytkowania oparte były na operacie szacunkowym wartości przedmiotowej nieruchomości, czyli jeśli przygotowany był operat szacunkowy – najpóźniej dwa lata przed złożeniem wniosku o przekształcenie, to on stanowiłby podstawę wyliczenia należnej opłaty za przekształcenie. W przypadku skarżących opłata z tytułu wieczystego użytkowania nie była aktualizowana, dlatego też podstawą wyliczenia należnej opłaty z tytułu przekształcenia był operat szacunkowy. Jeśli chodzi o naruszenie przepisów procedury administracyjnej, organy administracyjne wielokrotnie wyjaśniały przyczyny przedłużającego się postępowania. Mając na względzie wskazane powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 a i b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uznał, że decyzje organów obu instancji należało uchylić.Na podstawie art. 152 cytowanej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).