II SA/Ka 8/03

Dnia 29 listopada 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie: WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Asesor WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2004 roku, sprawy ze skargi C. M. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] Nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana Decyzją z dnia [...], Nr [...], Prezydent Miasta Ś. orzekł o przyznaniu C. M. prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] w wysokości kwoty emerytury określonej w decyzji organu rentowego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że rozstrzygnięcie nastąpiło w oparciu o przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty, z których wynikało, że zwolnienie z pracy nastąpiło z przyczyn dotyczących zakładu pracy, objętego programem restrukturyzacji przemysłu hutnictwa żelaza i stali. Następnie po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...], organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...], Nr [...], uchylił swoją ostateczną decyzję z dnia [...] w sprawie przyznania świadczenia przedemerytalnego i orzekł o przyznaniu C. M. zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu organ powołał się na decyzję oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], z której wynikało, że skarżąca nie udowodniła wymaganych 33 lat zatrudnienia. W takim stanie rzeczy, zgodnie z art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz.U. z 2001 roku, Nr 6, poz. 56 z późn. zm.) należało zdaniem organu orzec o przyznaniu zasiłku przedemerytalnego, a nie świadczenia. Skarżąca nie zgodziła się z takim rozstrzygnięciem i w odwołaniu wskazała, że od powołanej przez organ decyzji ZUS złożyła odwołanie do Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K., kwestionując w niej brak zaliczenia do wymaganego okresu zatrudnienia pracy w gospodarstwie rolnym. Rozpoznając to odwołanie decyzją z dnia [...] Wojewoda Ś. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. W uzasadnieniu wskazano, że właściwe rozpoznanie sprawy wymaga uprzedniego wyjaśnienia zagadnienia wstępnego, co nastąpi po wydaniu orzeczenia przez sąd powszechny w sprawie zawisłej na skutek odwołania skarżącej od decyzji ZUS. Zasadnym więc, zdaniem organu odwoławczego, byłoby zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Realizując wytyczne organu odwoławczego zawarte w decyzji kasacyjnej organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie w sprawie przyznania C.M. prawa do świadczenia przedemerytalnego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Pracy. Z akt sprawy nie wynika, aby postanowienie to zostało zaskarżone, uchylone lub zmienione, a zatem uznać należy, iż stało się ono prawomocne i ostateczne. W dniu [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C., na skutek wyroku Sądu z dnia [...], wydał decyzję ustalającą C.M. wysokość emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego na dzień [...], uwzględniając okres pracy w gospodarstwie rolnym, o czym pismem z dnia [...] zawiadomił Powiatowy Urząd Pracy w Ś. Organ pierwszej instancji w dniu [...] wydał kolejną decyzję oznaczoną numerem [...], na mocy której przyznał skarżącej prawo do świadczenia przedemerytalnego w wysokości kwoty emerytury z dniem [...]. Z kolei w dniu [...] organ wydał drugą decyzję oznaczoną tym samym numerem, orzekając o zawieszeniu od dnia [...] prawa do pobierania świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu tej drugiej decyzji organ powołując się na art. 37n ust. 2 pkt 2 ustawy o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu stwierdził, że zawieszenie prawa do świadczenia przedemerytalnego nastąpiło w związku z podjęciem przez skarżącą pracy zarobkowej na podstawie umowy zlecenia i przekroczeniem w miesiącu [...] określonej ustawą granicy przychodów. W odwołaniu od decyzji zawieszającej prawo do świadczenia przedemerytalnego skarżąca wskazała, że umowę zlecenia podpisywała w czasie, kiedy nie miała przyznanego świadczenia przedemerytalnego i wskazała na decyzję z dnia [...] uchylającą decyzję z dnia [...]. Z tego też powodu nie zgłosiła organowi zatrudnienia faktu podjęcia pracy. Wskazała, że zawieszenie świadczenia z powodu wykonywania pracy przed wydaniem decyzji przyznającej to świadczenie jest dla niej krzywdzące. Rozpoznając odwołanie Wojewoda Ś. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie przesłanek zawieszenia prawa do świadczenia przedemerytalnego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca powtórzyła swoje argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z odmiennych przyczyn, aniżeli te, które zostały w niej podniesione. Wskazać należy w pierwszej kolejności, że sądy administracyjne powołane zostały do kontroli legalności decyzji administracyjnych, a kontrola ta polega na badaniu zgodności zaskarżonych aktów z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy Kontrolowane przez Sąd w niniejszym postępowaniu decyzje wydane zostały w sprawie, w której już wcześniej prowadzone było postępowanie administracyjne i nie zostało ono zakończone decyzją ostateczną. Otóż postępowanie wszczęte na wniosek skarżącej w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego zakończone pozytywną decyzją z dnia [...] zostało wzruszone w trybie wznowieniowym na zasadzie art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. W wyniku wznowienia doszło do uchylenia decyzji z dnia [...], a następnie do zawieszenia postępowania w sprawie. Zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie nie zostało podjęte, co oznacza, że nie zostało zakończone, pomimo, że istniały przesłanki do jego podjęcia. Nie można bowiem uznać, że decyzja z dnia [...] przyznająca skarżącej świadczenie przedemerytalne wydana została w wyniku podjęcia wcześniej zawieszonego postępowania w sprawie. Przesądza o tym brak stosownego postanowienia o podjęciu postępowania wydanego w trybie art. 97 § 2 kpa. W takim stanie rzeczy decyzja z dnia [...] nosi znamiona decyzji wydanej w sprawie, w której nie zostało zakończone postępowanie. Prowadząc dalej te rozważania zwrócić należy uwagę, że w związku z decyzją kasacyjną Wojewody Ś. z dnia [...], uchylającą decyzję organu pierwszej instancji wydaną w wyniku wznowienia postępowania, w obrocie prawnym pozostaje nadal decyzja Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] o przyznaniu świadczenia przedemerytalnego. Te okoliczności powodują, że decyzja organu pierwszej instancji może nosić znamiona nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Powyższe rozważania nie dotyczą jednak decyzji kontrolowanych przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Mają one jednak bezpośredni wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Organy administracyjne, nie dostrzegając powyższych uchybień doprowadziły do wydania i utrzymania w obrocie prawnym decyzji zawieszającej prawo do świadczenia przedemerytalnego, nie określając przy tym, na mocy jakiego orzeczenia nastąpiło przyznanie tego prawa. Decyzja administracyjna musi w sposób konkretny i nie budzący wątpliwości wskazywać przedmiot rozstrzygnięcia. W tej sprawie wydając decyzję w przedmiocie zawieszenia prawa do świadczenia przedemerytalnego należało wskazać konkretnie, jakie prawo ulega zawieszeniu. Wskazanie tego konkretnego prawa mogło nastąpić wyłącznie poprzez wymienienie w sentencji decyzji, na mocy której prawo to zostało nabyte. W tym miejscu podkreślić należy, że gdyby wskazano decyzję z dnia [...], to zarzuty skarżącej podniesione tak w odwołaniu, jak i w skardze mogłyby okazać się uzasadnione. Mielibyśmy bowiem do czynienia z takim stanem faktycznym, że przesłanki uzasadniające zawieszenie prawa do świadczenia przedemerytalnego powstały zanim prawo to w ogóle zostało przyznane, a to z kolei winno być w odpowiedni sposób uwzględnione przez organy orzekające. Wskazanie tej decyzji dotknięte byłoby jednak inną kwalifikowaną wadą prawną, albowiem, jak wyżej wykazano, oparte byłoby na decyzji noszącej znamiona nieważności. Gdyby z kolei wskazano decyzję z dnia [...], to postępowanie takie również dotknięte byłoby wadą, albowiem w stosunku do tej decyzji funkcjonowało postanowienie o wznowieniu postępowania i jak wyżej wskazano nie zostało ono zakończone do dnia wydania zaskarżonej decyzji. Powyższe uchybienia winny być dostrzeżone w toku postępowania już przed organem pierwszej instancji, a jeżeli tak się nie stało, to wobec wniesienia przez skarżącą odwołania – przez organ odwoławczy z urzędu. Nie uwzględnienie tych uchybień stanowi o nie podjęciu przez organy kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a tym samym o naruszeniu art. 7 kpa i to w taki sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Na marginesie Sąd zauważa, że w toku postępowania organ pierwszej instancji wydał kilka decyzji rozstrzygających o odmiennych kwestiach, oznaczając je tym samym numerem. Co prawda z art. 107 § 1 kpa nie wynika, ażeby numer był obowiązkowym składnikiem decyzji administracyjnej, jednakże oczywistym jest, że wprowadzenie numeracji decyzji służyć ma ich identyfikacji. Powtarzając te same numery w kolejnych decyzjach może dojść do wprowadzenia tak strony, jak i innych organów w błąd, co narusza zasadę wyrażoną w art. 8 kpa. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności dokona ustalenia, na mocy której decyzji skarżąca nabyła prawo do świadczenia przedemerytalnego. W tym celu organ podejmie działania zmierzające do zakończenia postępowania wszczętego na skutek postanowienia z dnia [...] o wznowieniu postępowania i następnie zawieszonego postanowieniem z dnia [...]. W zależności od tych ustaleń oraz mając na uwadze powyższe rozważania, jak i stan prawny obowiązujący w dacie wydawania kolejnych decyzji, organ pierwszej instancji wyda stosowne orzeczenie. Organ drugiej instancji winien natomiast z urzędu podjąć postępowanie zmierzające do wyjaśnienia i ustalenia, czy zachodzą przesłanki pozwalające na ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] i po dokonaniu tych wyjaśnień wydać stosowną decyzję względnie odstąpić od jej wydania. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.s.a., w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn, zm.). W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd nie orzekał, a to na zasadzie art. 210 § 1 p.s.a. w związku z brakiem stosownego wniosku ze strony skarżącej.