II SA/Ka 826/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie: NSA Ewa Krawczyk WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2005 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] nr[...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. SW Skarga została wniesiona na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] nr [...]. Utrzymanym w mocy rozstrzygnięciem w oparciu o art. 148 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazano skarżącemu A. P. rozbiórkę (przeniesienie) kiosku handlowego z kwiatami usytuowanego przy bramie wejściowej cmentarza w D. S. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przedmiotowy kiosk należało zaliczyć do tymczasowych obiektów budowlanych (art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego) co powoduje, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 5a Prawa budowlanego budowy takiego obiektu była zwolniona od uzyskania pozwolenia na budowę gdy obiekt taki był przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie nie dłuższym niż 120 dni. Z ustaleń organu wynika jednak, że obiekt ten został posadowiony na gruncie już w listopadzie 2000 r., co spowodowało, że organ nie mógł zalegalizować wybudowania tego obiektu. Od decyzji tej odwołał się skarżący podając, że w dniu [...] wystąpił on do Prezydenta Miasta D. o wyrażenie zgody na posadowienie przedmiotowego kiosku przy bramie wejściowej cmentarza i w dniu [...] uzyskał stosowne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a następnie decyzją z [...] Zarządu Miasta D. udzielono mu zezwolenia na prowadzenie handlu i ustawienie kiosku oraz pobrano od niego z tego tytułu należną opłatę. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że w sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem przedmiotowy kiosk, mimo iż jest tymczasowym obiektem budowlanym został jednak posadowiony na gruncie na okres dłuższy niż 120 dni, co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Wreszcie organ ten stwierdził, że brak takiego pozwolenia pociągał za sobą konieczność zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. W skardze A.P. podał, że pismem z dnia [...] dokonał on wymaganego prawem zgłoszenia zamiaru posadowienia kiosku w pasie drogowym ul. [...] w D. S. i uzyskał stosowną zgodę. Potwierdza to odręczna notatka umieszczona na jego piśmie przez Prezydenta Miasta. Nie może ponosić on winy, że pismo to nie zostało skierowane do Wydziału Architektury Urzędu Miasta. Wskazuje, że w 2000 r. i dwukrotnie w 2002 r. udzielono mu zezwolenia na ustawienie kiosku, a nadto uzyskał on także dwie decyzje (w 2000 i 2001 roku) i trzy postanowienia (dwa w 2002 r. i jedno w 2003 r.), w których znajdował się zapis zezwalający na prowadzenie handlu i ustawienie kiosku przenośnego. W świetle tych dokumentów jest on przeświadczony, że ma uprawnienie do zgodnego z prawem użytkowania kiosku do [...] na taki bowiem okres udzielił mu zezwolenia w dniu [...] nr [...] Prezydent Miasta. Skarżący podniósł także, że posadowienie gotowego kiosku na gruncie nie można określić mianem budowy, bowiem nie wymagało to prowadzenia robót budowlanych. Wreszcie stwierdził, że nie był świadomy, iż przedmiotowy kiosk określany w decyzjach jako obiekt handlowy jest także obiektem budowlanym. W odpowiedzi na skargę[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ ten stwierdził także, że pozwolenie na zajęcie pasa ruchu drogowego i na prowadzenie handlu nie może zastąpić pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) dopatrzył się w niej naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, że przedmiotowy kiosk będący niezwiązanym trwale z gruntem przenośnym obiektem kontenerowym jest obiektem budowlanym, który po myśli art. 5 pkt 5 cytowanej ustawy Prawo budowlane należało uznać za tymczasowy obiekt budowlany. Jednocześnie przyjdzie zauważyć, że nie znajduje oparcia w prawie materialnym stanowisko skarżącego, że posadowienie na gruncie gotowego kiosku nie jest budową, gdyż zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć m.in. wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, tak więc w definicji tej mieści się także ustawienie na gruncie gotowego obiektu. Budowa tymczasowych obiektów budowlanych stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 5a ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania kontrolowanych decyzji) nie wymagała pozwolenia na budowę tylko wówczas, gdy były one przeznaczone do czasowego użytkowania oraz przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Tak, więc w przypadku, gdy tymczasowy obiekt budowlany ma być użytkowany nie dłużej niż 120 dni od jego wzniesienia inwestor winien przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych dokonać zgłoszenia właściwemu organowi takiego zamiaru. Jeżeli zaś inwestor ma zamiar użytkować wzniesiony obiekt dłużej niż 120 dni winien wystąpić o udzielenie mu pozwolenia na budowę. Nadmienić należy, że organem właściwym w pierwszej instancji do przyjęcia zgłoszenia jak i udzielenia pozwolenia na budowę jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, którym stosownie do art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego był i jest starosta. W przypadku zaś miast na prawach powiatu, a jest nim D., funkcję starosty zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) pełni prezydent miasta. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt analizowanej sprawy należy stwierdzić, że skarżący pismem z dnia [...] wystąpił do Prezydenta Miasta D. wyrażenie zgody na postawienie przenośnego obiektu handlowego w pasie drogowym przy ul. [...] . W piśmie tym podał on podstawowe dane techniczne przedmiotowego obiektu oraz wskazał, że dysponuje także okresowym zezwoleniem na zajęcie terenu w pasie drogowym (prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane). Zasadnie tym samym podnosi on w odwołaniu i skardze, że pismo to spełniało warunki określone przepisami prawa i winno zostać potraktowane jako zgłoszenie o jakim jest mowa w art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W celu zaś usunięcia braków dokonanego zgłoszenia, organ winien postanowieniem wydanym w oparciu o art. 31 ust. 1a Prawa budowlanego, nałożyć na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia (przedłożenie dowodu potwierdzającego prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy wskazanie czasokresu planowanego użytkowania obiektu). W przypadku zaś ustalenia, iż inwestor ma zamiar użytkować wzniesiony obiekt budowlany w okresie dłuższym niż 120 dni winna zostać wydana decyzja o wniesieniu sprzeciwu. Wskazać należy, że skarżący upatrywał posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zezwoleniach administratora drogi udzielanych mu w trybie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1980 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 6, poz. 33 ze zm.). Wymienione akty prawne przewidywały możliwość uzyskania od zarządcy drogi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg, a w tym wydzielenia części pasa drogowego do wyłącznego korzystania przez określonych w zezwoleniu użytkowników. Wydanie zaskarżonej decyzji bez rozważenia wskazanych wyżej okoliczności sprawy powoduje, że nie może się ona ostać. Kontrolowane orzeczenie wydane zostało bowiem z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 8 i 9 k.p.a. W szczególności wadliwe było przyjęcie, że skarżący nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bez wcześniejszego wyjaśnienia okoliczności dokonanego właściwemu organowi zgłoszenia zamiaru budowy tego obiektu. Powyższa ocena odnosi się także, wobec dyspozycji art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej Poppsa – do decyzji organu I instancji. Zgodnie z wymienionymi przepisami w toku postępowania organy administracji publicznej: - stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zasada prawdy obiektywnej art. 7 k.p.a.); - obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (zasada pogłębiania zaufania art. 8 k.p.a.); - są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają na tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (zasada udzielania informacji art. 9 k.p.a.). Zdaniem Sądu zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a., jest także jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podane. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia zacytowanych wyżej art. 7 – 9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwy do rozpoznania tej sprawy na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Poppsa w związku z art. 135 i 152 tej ustawy. O kosztach postępowania Sąd nie rozstrzygał w związku z brakiem stosownego wniosku pełnomocnika skarżącego. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poprowadzi postępowanie w sprawie w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane. Organ ten przyjmie, że inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru budowy w trybie art. 30 Prawa budowlanego, a Prezydent Miasta D. nie zgłosił sprzeciwu do tego zgłoszenia mimo, że był do tego zobowiązany. SJ/