II SA/Ka 836/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: NSA Ewa Krawczyk asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: ref. stażysta Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2004 r. sprawy ze skargi T.L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. z dnia [...] ; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; Decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu rejonowego w R. nakazał D.P. dokonanie rozbiórki obiektów produkcyjno-magazynowych, zrealizowanych samowolnie bez wymaganego pozwolenia w R.- B. przy ul. [...], przy granicy parceli stanowiącej własność U.L. Zgodnie z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta R., tereny na których wzniesiono samowolnie obiekty budowlane, leżały w strefie oznaczonej symbolem M 4 MN i były przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne niskiej intensywności. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, D.P. w odległości [...] od granicy sąsiedniej działki wzniósł zabudowania gospodarcze o wysokości [...], rozciągające się na całą długość niezabudowanej przestrzeni (ok.[...]). Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta R. na podstawie art. 42 ust. 3 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane orzekł o dopuszczeniu do użytkowania samowolnie wybudowanych budynków, stanowiących część zakładu [...], położonego w R.-B., przy ul. [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że sąsiedzi T. i U.L. wyrazili zgodę na pozostawienie obiektów, zaś inwestor doprowadził je do stanu zgodnego z przepisami, poprzez zmianę spadku dachu, przedstawił inwentaryzację oraz ekspertyzę techniczną, nadto zobowiązał się do przekazania na rzecz sąsiadów pasa swego gruntu o szer. [...]. Wnioskiem z dnia [...] D. i D.P. zwrócili się o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] o nakazie rozbiórki, wskazując na fakt wydania ostatecznej decyzji o dopuszczeniu do użytkowania obiektów objętych uprzednio nakazem rozbiórki. O wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w przedmiocie wydania nakazu rozbiórki zostali zawiadomieni T. i U.L. Pismem z dnia [...] T. i U.L. w związku z prowadzonym postępowaniem wyrazili sprzeciw przeciwko stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o nakazie rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów, wskazując iż cofnęli swą zgodę na istnienie przedmiotowych obiektów, na skutek nie wywiązania się sąsiada z przyjętego zobowiązania co do przeniesienia własności pasa gruntu. Nadto T. i U.L. wskazali na sprzeczność istniejących obiektów z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. W aktach sprawy znajduje się informacja dotycząca zapisów planu, obejmujących działki leżące przy ul [...], zgodnie z którą działki te znajdowały się w strefie M 4 MN – teren zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności (zgodnie z zapisem planu zatwierdzonym uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...] z dnia [...], opubl. w Dz. Urz. WRN nr 4, poz. 27 z dnia [...]), zaś obecnie znajdują się w sektorze 31 terenu K2M2 wchodzącego w skład strefy "terenów istniejącej zabudowy jednorodzinnej oraz terenów na których planuje się realizację nowego programu mieszkaniowego i usługowego z przewagą zabudowy jednorodzinnej w formie zabudowy uzupełniającej lub zespołów i osiedli zabudowy jednorodzinnej" (zgodnie z planem zagospodarowania zatwierdzonym uchwałą rady Miasta R. nr [...] z dnia [...], opubl. w Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. 117 i 118 z dnia [...]). Decyzją z dnia [...], na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. stwierdził wygaśnięcie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...], nakazującej D.P., zam. w R. – B. przy ul. [...], wykonanie rozbiórki obiektów produkcyjno-magazynowych, położonych przy granicy parceli U.L., zrealizowanych samowolnie bez wymaganego pozwolenia. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził fakt pozostawania w obrocie sprzecznych decyzji, dotyczących tych samych obiektów i wskazał, że wobec brzmienia art. 162 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu administracji jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w przypadku jej bezprzedmiotowości. Bezprzedmiotowość organ określił jako "nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu". Nadto organ stwierdził, że z punktu widzenia interesu społecznego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest niezbędne. Interes ten umotywowano ochroną praw nabytych oraz postulatem pewności prawa. Organ uznał, ze brak jest możliwości usunięcia z obrotu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wskutek stwierdzenia jej nieważności, albowiem art. 156 § 2 k.p.a. ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności ze względu na upływ czasu. Nie stwierdza się bowiem nieważności z przyczyn podanych w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub wydania decyzji upłynęło 10 lat. Nadto w uzasadnieniu opisano przebieg postępowania wznowieniowego przeprowadzonego z wniosku T.L., w stosunku do decyzji o dopuszczeniu przedmiotowych obiektów do użytkowania, w efekcie którego Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...]. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. złożył T.L., który wniósł o jej uchylenie, a podnosząc zarzuty przeciwko legalności decyzji z dnia [...], w szczególności sprzeczność z planem zagospodarowania przestrzennego, równocześnie złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...], nr [...], dotyczącej dopuszczenia do użytkowania samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpoznaniu odwołania T.L., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu jest wyrazem legalizacji obiektu. Z tego względu decyzja o nakazie rozbiórki stała się bezprzedmiotowa, albowiem na skutek zmiany w stanie prawnym, niemożliwe jest wszczęcie przez organy postępowania egzekucyjnego, w celu doprowadzenia do wykonania przez D.P. nałożonego obowiązku rozbiórki samowolnie wykonanych obiektów. Pozostawienie zaś w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej, organ odwoławczy uznał za sprzeczne z interesem społecznym. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że W skardze wniesionej do Sądu T.L. wniósł o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako sprzecznej z prawem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Przytoczone uregulowanie zawiera trzy odmienne normy prawne, odnoszące się do alternatywnych sytuacji. Bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa, który przewiduje taki skutek, albo też po ustaleniu przez organ administracji, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W pierwszym przypadku uregulowanie ma charakter odsyłający, a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji może nastąpić wyłącznie po wskazaniu przepisu odrębnego, będącego jego podstawą. Należy wskazać, że w rozpatrywanym przypadku sytuacja taka nie zaistniała, organy administracji obu instancji nie wskazały w podstawie prawnej wydanych rozstrzygnięć, jak i w ich uzasadnieniu, żadnego przepisu, który przewidywałby wygaśnięcie wydanej ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki na skutek następnie wydanej decyzji o zezwoleniu na użytkowanie samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Rozważenia wymagają zatem kolejne dwie przesłanki wskazane w przepisie, stanowiące samodzielną podstawę prawną stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Podkreślić przy tym należy, iż bezprzedmiotowość decyzji może stanowić przesłankę jej wygaśnięcia, jeżeli nadto przemawia za tym interes społeczny lub interes strony. Bezprzedmiotowość decyzji polega na ustaniu stosunku prawnego, zawiązanego na podstawie wydanej decyzji, co może być skutkiem rozmaitych okoliczności, jak na przykład: zgaśnięcie podmiotu, zniszczenie przedmiotu, rezygnacja z uprawnienia przez stronę, zmiana stanu faktycznego lub prawnego, uniemożliwiająca wykonanie decyzji. W rozstrzyganej sprawie organy administracji wskazały na zmianę stanu prawnego, polegającą na usunięciu podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w zakresie wykonania obowiązku rozbiórki obiektów objętych nakazem rozbiórki. W szczególności organ odwoławczy podkreślał, że wobec udzielenia pozwolenia na użytkowanie, brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie wydanego nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów, co spełnia przesłankę bezprzedmiotowości decyzji. W tym zakresie należy wskazać na regulację art. 59 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. O postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., nr 110, poz. 968 ze zm.), zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne podlega umorzeniu, jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym stał się niewykonalny. Wobec treści tego przepisu należy uznać argumentację organów nadzoru budowlanego, co do braku możliwości skutecznego wszczęcia i prowadzenia egzekucji w zakresie orzeczonego nakazu rozbiórki. Zaznaczyć równocześnie jednak należy, iż przesłanka bezprzedmiotowości nie jest jedyną, jaka została wskazana w przepisie art. 162 § 1 k.p.a. dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Oprócz bezprzedmiotowości decyzji, za stwierdzeniem wygaśnięcia przemawiać ma interes społeczny lub interes strony. Za sprzeczne przy tym z jedną z uznawanych reguł wykładni jest przyjęcie, iż każdorazowo wykazanie bezprzedmiotowości decyzji skutkuje przyjęciem interesu społecznego w stwierdzeniu jej wygaśnięcia. Zgodnie z zakazem wykładni per non est nie jest dopuszczalna taka interpretacja przepisów, aby w jej efekcie jakiś fragment przepisu okazał się zbędny. uznanie, iż każdorazowo bezprzedmiotowość decyzji pozostaje w kolizji z interesem społecznym, czyni przesłankę interesu społecznego, wskazaną w art. 162 § 1 pkt 1 zapisem funkcjonalnie zbędnym. Ze względu na redakcję przepisu, za dopuszczalne uznać należy istnienie decyzji bezprzedmiotowych, wobec których, ze względu na kategoria interesu społecznego lub interesu strony, nie zostanie uznane za dopuszczalne wydanie decyzji o wygaśnięciu. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie dokonały analizy, na czym polega interes społeczny, uzasadniający stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o nakazie rozbiórki. W tym kontekście powoływano się zasadniczo na wartość pewności obrotu prawnego i brak możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych, ze względu na upływ 10 letniego okresu czasu od wydania decyzji. Organy obu instancji zupełnie pominęły przy tym kwestię, iż termin ten nie znajduje zastosowania do decyzji wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), pominęły argumenty strony odnoszące się do zgodności istniejących obiektów z zapisami planów zagospodarowania przestrzennego, zaś organ odwoławczy zignorował i nie zastosował przepisów o przekazaniu sprawy organowi właściwemu, wniosek odwołującego się, dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...]. Okoliczności te winny zostać rozważone przez organ, zobligowany ocenić czy i na ile w interesie społecznym leży stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów. Za niewystarczające również należy uznać odniesienie się przez organy nadzoru budowlanego wyłącznie do kategorii interesu inwestora, jako strony postępowania, z pominięciem interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości. Należy uznać że w postępowaniu ze stronami o spornych interesach, wydanie rozstrzygnięcia o wygaśnięciu decyzji z powołaniem się na interes tylko jednej z nich, narusza zasadę uwzględnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy i nie może zostać uznane za dostateczne uzasadnienie. Rozpoznając odwołanie stron organ odwoławczy winien także zwrócić uwagę na ustalenie właściwego kręgu osób będących stronami postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem istniejących stosunków własnościowych, dotyczących nieruchomości. Mając na uwadze przedstawione argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 PoPPSA w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.