II SA/Ka 854/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - del. Bonifacy Bronkowski Sędzia NSA - del. Łucja Franiczek Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Burmistrz Miasta M. decyzją z dnia [...] r., po rozpatrzeniu wniosku firmy "A" S.C. A. i B. J. w M. ustalił, dla działek nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w M., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy hali tenisowej krytej folią oraz warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji projektowanego obiektu budowlanego. W wyniku odwołania się od tej decyzji właścicieli sąsiednich nieruchomości Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. [...] uchyliło ją i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja na przedmiotowych działkach jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego M., a także, że zakres zaskarżonej decyzji był szerszy od od opisanego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że w aktach sprawy brak jest "kserokopii oryginalnego fragmentu z tekstu planu miejscowego miasta M.". Rozpoznając powtórnie sprawę Burmistrz Miasta M. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ponownie ustalił, na podstawie art. art. 39 ust. 1, 40, 42 i 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz w oparciu o ustalenia Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta M. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. nr [...] z późniejszymi zmianami, warunki zabudowy wyżej wymienionych działek. Sentencja wydanej decyzji rożni się od poprzedniej treścią pkt. II określającego warunki wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego. W punkcie tym organ I instancji umieścił dodatkowe objaśnienie dotyczące elastyczności interpretacji funkcji MN jakim to symbolem jest oznaczona w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta M. jednostka strukturalna na obszarze której jest planowana przedmiotowa inwestycja. W/w elastyczność interpretacji obejmuje m.in. usługi podstawowe i kultury w tym obiekty sportowe. Od tej decyzji odwołali się Z. i E. S., J. i G.K., E. i K. S. oraz A. K.– właściciele sąsiednich nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i kolejny raz przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach uzasadnienia podkreślono, iż przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie hali tenisowej o wymiarach 18 m x 36 m x 7,5 m nie jest zgodna z ustaleniami Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta M. zatwierdzonego w/w uchwałą R.M. M. Wedle tego planu projektowana inwestycja leży bowiem na terenie oznaczonym w Planie symbolem 46 MN, dla którego tekst planu zawiera następujące ustalenia: "Tereny mieszkaniowe o niskiej intensywności zabudowy. Adaptacja istniejącej zabudowy z możliwością jej uzupełnienia i rozwoju. Istniejący drzewostan podlega ochronie". Zdaniem Kolegium powołanie się przez Burmistrza M. w decyzji ponownego ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na dodatkowy fragment zapisu Planu obejmujący "dopuszczalne interpretacje ustaleń dotyczących zagospodarowania i wykorzystania terenu" niczego nie zmienia w sprawie. "Dopuszczalne interpretacje ..." nie mają bowiem w opinii Kolegium charakteru normatywnego, ale wyjaśniający. Gdyby jednak nawet przyjąć charakter normatywny tego fragmentu zapisu planu to i tak nie miałby on zastosowania bowiem zawiera on przepisy ogólne w stosunku do przepisów objętych symbolem 46 MN , które mają charakter przepisów szczególnych. Zgodnie zaś z dyrektywą interpretacyjną tekstów prawnych przepis szczególny deroguje zawsze przepis ogólny. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. J. domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium odwoławczego w K. zarzucając jej rażące naruszenia prawa poprzez: - brak właściwego oznaczenia stron; - brak powołania podstawy prawnej rozpoznania i związany z tym brak uzasadnienia prawnego i podstawy prawnej decyzji; - brak zapewnienia jakiegokolwiek udziału skarżącego w postępowaniu i umożliwienia mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; - przeprowadzenie interpretacji, ponad osnowę dokumentu urzędowego i brak przeprowadzenia dowodu przeciwko treści tego dokumentu; - przyjęciu za udowodnione iż organ I instancji powołał się na "Dopuszczalne interpretacje ustaleń dotyczących zagospodarowania i wykorzystania terenu" podczas gdy organ ten w swojej decyzji powołał się na "Elastyczność interpretacji funkcji MN" i co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego i nieuprawnionego interpretowania tekstu decyzji organu I instancji; - wreszcie rażące naruszenie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieznanego tej ustawie. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do szczegółowych zarzutów skargi Kolegium stwierdziło, że strony postępowania zostały ustalone i oznaczone prawidłowo zgodnie z art. 28 kpa w związku z art. 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja zawiera prawidłowo podaną podstawę prawną i uzasadnienie faktyczne i prawne, dokonanie interpretacji zapisu planu poprzez dokonanie wykładni jego postanowień jest nie tylko prawem ale i obowiązkiem organu odwoławczego w ramach kontroli instancyjnej. Co do braku zawiadomienia skarżącego o wniesieniu odwołań od decyzji organu I instancji Kolegium stwierdziło, że obowiązek ten ciążył zgodnie z treścią art. 131 kpa na Burmistrzu M. i dodatkowo podkreślił, że organ odwoławczy nie musi wzywać strony do składania wyjaśnień zwłaszcza jeśli decyzja ma charakter kasacyjny. Wreszcie Kolegium wyjaśnia, odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie nieznanego jej rozstrzygnięcia, że rodzaje decyzji jakie może ono wydawać w toku postępowania odwoławczego określa art. 138 kpa, a nie ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) – dalej zwanej p. s. a. Zdecydowana większość zarzutów podniesionych w skardze nie zasługuje na uwzględnienie i należy się tutaj zgodzić ze stanowiskiem Kolegium przedstawionym w odpowiedzi na skargę. Strony postępowania o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zostały ustalone prawidłowo. Organ II instancji ma obowiązek dokonania kontroli prawidłowości wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nietrafny jest również zarzut o wydaniu nieznanego ustawie rozstrzygnięcia, obowiązujący w dniu wydania decyzji art. 46a ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) nie mógł mieć zastosowania w omawianej sprawie, zawarta w nim regulacja odnosi się do decyzji ostatecznych w rozumieniu kpa a decyzja Burmistrza M. nie miała tego charakteru. Na uwagę Sądu zasługuje jedynie zarzut naruszenia art. art. 10 i 131 kpa. Okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi bowiem naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym i zgłoszenie go jest podstawą wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją (art. 145 § 1 pkt 4 kpa ) zaskarżona decyzja Kolegium nie kończyła jednak postępowania w sprawie i w opinii Sądu, brak zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu odwoławczym nie miał wpływu na wydaną w tym trybie zaskarżoną decyzję a dodatkowo, zarzut ten należy odnieść zarówno do działań organu I instancji na którym ciążył ten obowiązek, a którego decyzji skarżący nie kwestionuje, jak i organu II instancji. Zaskarżona decyzja nie może się jednak ostać, gdyż narusza ona przepisy prawa. Stwierdzenie to dotyczy głównie okoliczności nie podniesionych przez skarżącego, które jednak Sąd wziął pod uwagę z urzędu nie będąc związany granicami skargi / art. 134 § 1 p. s. a./. Rozstrzygnięcie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze budzi bowiem wątpliwość pod względem merytorycznym. Dokonana przez organ odwoławczy wykładnia postanowień Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta M. zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. /Dz. Urz. Woj. Katowickiego nr 4/92, poz. 52/ wraz ze zmianami zatwierdzonymi Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. /Dz.Urz. Woj. Katowickiego nr 13/93, poz. 107/ oraz Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. /Dz. Urz. Woj. Katowickiego nr 15/94, poz. 178/ nie może uzyskać aprobaty w oczach Sądu. Dotyczy to wykładni treści zawartych w zapisach planu oznaczonych cyframi 1.6.3. odnoszących się do "Dopuszczalnej interpretacji ustaleń dotyczących zagospodarowania i wykorzystania terenu" zawierającego tzw. elastyczność interpretacji funkcji dla poszczególnych jednostek strukturalnych oznaczonych w planie zagospodarowania różnymi symbolami. I tak dla obszarów oznaczonych symbolem MN, na których ma być realizowana jako wiodąca funkcja mieszkaniowo-usługowa o niewielkiej intensywności zabudowy, wyżej wymieniony zapis obejmuje ustalenia dopuszczające jej rozszerzenie m. in. "o wszystkie rodzaje usług podstawowych: oświaty, zdrowia, kultury, handlu, gastronomii, rzemiosła, rekreacji, sportu, zieleni osiedlowej, ogrodów jordanowskich, administracji, parkingów, garaży, stacji obsługi i paliw, (...)", a także "usług ponadpodstawowych kultury / w tym obiekty kultu religijnego, oświaty, nauki, zdrowia, opieki społecznej, administracji, sportu, handlu (... )". Dodać należy, iż zgodnie z treścią analizowanego zapisu wprowadzenie tego rodzaju obiektów na obszary oznaczone symbolem MN nie wymaga wcześniejszego udokumentowania zabezpieczenia interesu funkcji wiodącej. Rozstrzygnięcie kwestii interpretacji tych zapisów planu ma decydujące znaczenie przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, bowiem działki na których skarżący miał zbudować kryty kort tenisowy znajdują się na obszarze jednostki strukturalnej oznaczonej symbolem 46 MN. Samorządowe Kolegium Odwoławcze mimo, prawidłowego wskazania, że zgodnie z obowiązującym w czasie wydawania decyzji art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem gminnym (a nie dokumentem jak podnosi skarżący), nie było w swoim rozumowaniu jednak konsekwentne, stosując do wykładni różnych części interpretowanego planu niejednolite kryteria. W jednej wykładni proponuje traktować zapisy dotyczące "dopuszczalnej interpretacji (...)" jako nie mające "charakteru normatywnego", a tylko charakter "wyjaśniający" odpowiadający swoim charakterem słowniczkowi pojęć ustawowych w odróżnieniu od zapisów odnoszących się bezpośrednio do terenów oznaczonych symbolem 46 MN. W drugiej zaś wykładni proponuje przyjąć, że analizowane zapisy mają charakter przepisów ogólnych w stosunku do przepisów szczególnych objętych symbolem 46 MN, a co zatem idzie należy tutaj zastosować dyrektywę interpretacyjną o derogowaniu przez przepis szczególny przepisu ogólnego. Obie zaproponowane przez Kolegium wykładnie "dopuszczalnej interpretacji ..." są całkowicie chybione z uwagi chociażby na to, że gdyby stanąć na ich gruncie, wprowadzanie do planów tego rodzaju zapisów nie miałoby jakiegokolwiek celu, gdyż nie mogłyby one znaleźć żadnego sensownego zastosowania. Zastosowana przez SKO w K. wykładnia tej części planu stoi więc w sprzeczności z zasadami wykładni funkcjonalnej, a także wykładni systemowej aktów prawnych. "Dopuszczalne interpretacje ustaleń dotyczących zagospodarowania i wykorzystania terenu" stanowią bowiem integralną część tekstu planu. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo miejscowe, co pociąga za sobą także naruszenie art. 40 ust. 1 obowiązującej w czasie jej wydawania ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Warunkiem wydania pozytywnej dla inwestora decyzji jest zgodność jego zamierzeń z planem miejscowym. Tym samym, zdaniem Sądu, prawidłową wykładnię przepisów Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta M. zastosował organ I instancji wydając decyzję zgodną z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle tego przepisu nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo należy podnieść, że zainteresowani w sprawie właściciele sąsiednich nieruchomości zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) mogą skutecznie chronić swoje interesy prawne na etapie wydawania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę, a także zezwolenia na użytkowanie obiektu - hali tenisowej. Z powyższych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i na mocy art.145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 p.s.a. w związku z cyt. wyż. art. 97 ust. 1 przepisów wprowadzających, orzekł jak w sentencji. Sąd nie rozstrzygał o kosztach postępowania z uwagi na brak stosownych wniosków stron o jakich mowa w art. 210 § 1 p. s. a.