II SA/Ka 871/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie: Asesor WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2005 r. sprawy ze skargi Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego - Oddział Regionalny w C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie trwałego zarządu nieruchomością oddala skargę Pismem z dnia [...] Dyrektor Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w C. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w M. z wnioskiem o ustanowienie na jego rzecz trwałego zarządu na okres ustanowienia użytkowania wieczystego dla działek nr [...] , [...] i [...] o łącznej powierzchni 348 m2 położonych w M. przy ulicy [...] i pozostających w użytkowaniu wieczystym Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] Starosta M. odmówił ustanowienia trwałego zarządu dla działek położonych w M. oznaczonych nr [...],[...] i [...]. W podstawie prawnej wymienił art. 43 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiotowe działki są własnością gminy M. a pozostają w wieczystym użytkowaniu Skarbu Państwa. W związku z tym, że nieruchomości te nie należą do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, to zgodnie z art. 23 wymienionej ustawy nie może nimi gospodarować Starosta. Wyjaśnił także, że według art. 43 ust. 5 cytowanej ustawy, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej, a nieruchomości stanowiące własność jednostki samorządu terytorialnego odpowiedniej samorządowej jednostce organizacyjnej. Podkreślając, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa stwierdził, że nie ma możliwości ustanowić na niej trwałego zarządu na rzecz Skarbu Państwa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W odwołaniu od tej decyzji Dyrektor Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w C. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i ustanowienie trwałego zarządu na rzecz wnioskodawcy. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. jako państwowa jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej nabyli w drodze umowy (aktu notarialnego z [...] ) prawo wieczystego użytkowania nieruchomości położonej w M. oznaczonej jako działki nr [...] , [...] i [...] na rzecz Skarbu Państwa – Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Jako państwowa jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej nie posiada formalnego tytułu do dysponowania nieruchomością, dlatego wniosek o ustanowienie trwałego zarządu jest w pełni uzasadniony. Przywołując treść art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej, dowodził, że uprawnienie to dotyczy także prawa wieczystego użytkowania. Powołując się na art. 11 cytowanej ustawy, stwierdził, że Starosta reprezentuje Skarb Państwa i to do niego należy rozpatrzenie tego wniosku. Rozpatrując odwołanie Wojewoda[...] , decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, przywołując w podstawie prawnej swojej decyzji art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego ma prawo wystąpić z wnioskiem o ustanowienie prawa trwałego zarządu nieruchomością do właściwego organu, którym w tej spawie jest Starosta M., realizujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie jednak z obowiązującymi przepisami może on jednak ustanowić trwały zarząd na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej, ale tylko w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Nie może natomiast gospodarować nieruchomościami, które nie należą do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, a zatem nie może również oddać takiej nieruchomości w trwały zarząd. Analizując stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, stwierdził, że przedmiotowe nieruchomości stanowią własność Gminy M. i dlatego Starosta M. słusznie uznał, że nie jest organem właściwym do wydania decyzji ustanawiającej trwały zarząd. W odpowiedzi na wywód odwołującego się, że "określenie "własność" odnosi się w przepisie art. 43 ust. 5 wymienionej ustawy również do użytkowania wieczystego", stwierdził, że jest on błędny, gdyż przepis powołanego artykułu odnosi się tylko do właściciela nieruchomości i w żadnym przypadku nie można utożsamiać go z użytkownikiem wieczystym. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Dyrektor Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego zaskarżając decyzję Wojewody [...] wniósł o jej zmianę oraz ustanowienie trwałego zarządu na rzecz skarżącej. Uzasadniając wniesioną skargę wyjaśnił, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (obowiązującej w dniu zawarcia aktu notarialnego) państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej nabywają nieruchomości w drodze umowy cywilnej na własność Skarbu Państwa (który taką osobowość posiada) lub w wieczyste użytkowanie. Dodał, że użycie zwrotu "nabywanie nieruchomości" upoważnia do przyjęcia, że ustawodawcy chodziło także o użytkowanie wieczyste, co nastąpiło w przedmiotowym przypadku Wobec tego, że Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jako państwowa jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej nie ma formalnego tytułu do dysponowania nieruchomością, dlatego wniosek o ustanowienie trwałego zarządu jest w pełni uzasadniony. Jest to przewidziane w art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej, przy czym, zdaniem skarżącej, "własność" należy rozumieć szeroko i odnieść także do użytkowania wieczystego. Argumentował, że wieczysty użytkownik może dysponować nieruchomością w takim samym stopniu co jej właściciel. Stwierdził, że nie można uznać za prawidłowe stwierdzenia Wojewody [...], że Starosta nie jest organem właściwym do ustanowienia trwałego zarządu w przypadku nieruchomości nie należącej do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. W jego ocenie objęcie nieruchomości zasobem Starosty nie jest formalnym warunkiem do ustanowienia dla nieruchomości trwałego zarządu. Z przepisów cytowanej ustawy nie wynika bynajmniej potrzeba istnienia takiego związku. Wniosek został skierowany do właściwego organu, gdyż mocą art. 11 ust. 1 wymienionej powyżej ustawy Starosta reprezentuje Skarb Państwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga została wniesiona w okresie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Ustawa ta utraciła moc z dniem 1 stycznia 2004 r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Stosownie do art. 97 § 1 wymienionej ustawy sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził bowiem, wbrew stanowisku skarżącej, naruszenia przepisów prawa materialnego jak i naruszenia prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie. W tym miejscu należy wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawując kontrolę działalności administracji publicznej, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) dokonują jej pod względem zgodności z prawem. Instytucja trwałego zarządu uregulowana jest w art. 43 – 50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Zgodnie z art. 43 tej ustawy trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Przepisy regulujące trwały zarząd są przepisami iuris cogentis, co oznacza, że oddanie nieruchomości w trwały zarząd może nastąpić z mocy decyzji organów administracji publicznej. Podstawową zasadę z punktu widzenia konstrukcji prawnej trwałego zarządu zawiera art. 43 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej nie mającej osobowości prawnej, a nieruchomości stanowiące własność gminy – komunalnej jednostce organizacyjnej. Organ administracji rządowej może go ustanowić na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej a jednostka samorządu terytorialnego na rzecz odpowiedniej jednostki samorządowej. W przedmiotowej sprawie mocą aktu notarialnego z dnia [...] Skarb Państwa – Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego nabyli prawo wieczystego użytkowania działek o nr[...] , [...] i [...] o łącznej powierzchni 348 m2 od Myszkowskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w M. pozostającej wieczystym użytkownikiem tych działek, będących własnością Gminy M. Gmina M. pozostaje więc nadal właścicielem tych działek. Zatem zgodnie z przedstawioną powyżej zasadą wyrażoną w art. 43 ust. 5 cytowanej ustawy nieruchomości stanowiące własność gminy M. nie mogą być oddane w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej nie mającej osobowości prawnej, a jedynie komunalnej jednostce organizacyjnej. Według bowiem obowiązującej ustawy, zresztą podobnie i na podstawie poprzedniej ustawy, tylko właściciel (Skarb Państwa lub gmina) mógł i może ustanowić zarząd i trwały zarząd na rzecz "swojej" jednostki organizacyjnej nie mającej osobowości prawnej. Zasada ta nie budziła wątpliwości w literaturze w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (zob. E.Drozd, Z.Truszkiewicz: Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, Kraków 1995, s. 46 i 168) i jest również mocno akcentowana pod rządami obecnej ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. E.Gniewek: Obrót nieruchomościami skarbowymi i komunalnymi, Warszawa 1999, s. 402; G.Bieniek, A.Hopfer, Z.Marmaj, E.Mzyk, R.Źróbek: Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Zielona Góra 2000, s. 300). Zasada, iż nieruchomość Skarbu Państwa nie może być oddana w trwały zarząd komunalnej jednostce organizacyjnej, a nieruchomości gminy – państwowej jednostce organizacyjnej, znajduje pełne uzasadnienie w ustaleniach związanych z charakterem prawnym trwałego zarządu oraz stosunkiem między właścicielem - Skarbem Państwa lub gminą a jednostką organizacyjną, na rzecz której ustanowiony został trwały zarząd (zob. Uchwala NSA z 15.05.2000 r. – OPS 17/99). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzywszy się w postępowaniu organów administracyjnych naruszenia prawa, stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) oddalił skargę. SJ/