II SA/Ka 877/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie NSA Anna Apollo, Asesor WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant Beata Jacek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2004 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] r. w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego kwotę [...] zł / [...] zł / tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. w oparciu o art. 1 pkt 2, art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), §§ 1, 7 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.), orzekł, o braku podstaw do stwierdzenia u M.P. choroby zawodowej – uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu, wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do w/wym. rozporządzenia. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że warunkiem koniecznym do stwierdzenia choroby zawodowej jest jej uprzednie rozpoznanie przez specjalistyczną placówkę służby zdrowia. W tym celu M. P. był badany w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. gdzie rozpoznano u niego odbiorcze uszkodzenie słychu ucha lewego. Ponieważ kompetentna placówka medyczna ze względu na wielkość ubytku słuchu ucha prawego oraz długoletnia przerwę w narażeniu na ponadnormatywny hałas nie rozpoznała u w/wym. choroby zawodowej narządu słuchu, nie było podstaw do jej orzeczenia, mimo iż z przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego wynikało, że M. P. będąc zatrudniony od 1968 r. do nadal w Zakładach Mechanicznych "A" w G. jako ślusarz montażowy i remontowy, planista, kierownik sekcji planowania, mistrz rozdzielni, w latach 1968 – 1977 podczas prac ślusarskich pracował w hałasie w granicach 92 dB. W odwołaniu od tej decyzji M. P. stwierdził, że nie zgadza się z jej treścią. Zdaniem odwołującego się praca na stanowisku ślusarskim od 1968 r. do dnia wypadku jakiemu uległ odbywała się w hałasie o poziomie 100 dB. Wtedy nie przeprowadzono pomiarów poziomu hałasu. Ponadto stwierdził, iż ustalenia zawarte w dochodzeniu epidemiologicznym dotyczące w szczególności jego pracy na stanowisku kierownika planowania w centralnej krajalni wymagają wyjaśnienia Podniósł, że wbrew tym ustaleniom przebywał w warsztacie, w którym występował hałas pochodzący min. od cięcia i obróbki stali stopowych 4 godziny dziennie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa trzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest orzeczenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną o wystąpieniu choroby ujętej w wykazie chorób zawodowych oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a chorobą, tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy. Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia faktycznie dotyczące przebiegu pracy odwołującego się oraz zajmowanych przez niego stanowisk. Przyznał, że M. P. w latach 1968 – 1977 był eksponowany na hałas stwarzający ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego tzn. równoważny poziom dźwięku przekraczał 82 dB. Dalej stwierdził, że M. P. był badany w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S., a następnie w toku postępowania odwoławczego w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Lekarze specjaliści obu kompetentnych placówek w uzasadnieniu swoich orzeczeń stwierdzili, że rozpoznany u M. P. obustronny niedosłuch odbiorczy przy braku narażenia zawodowego na hałas od 1977 r. nie jest związany z pracą zawodową. Zatem wobec braku rozpoznania choroby zawodowej przez orzeczników kompetentnych placówek diagnostycznych brak było podstaw do uwzględnienia odwołania. W skardze od tej decyzji wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. P. zarzucił niewyjaśnienie podnoszonych przez niego w odwołaniu okoliczności dotyczących okresów pracy w narażeniu na hałas oraz naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia opisu środowiska pracy dokonanego bez jego udziału. Zarzucił, nie uwzględnienie w decyzji audiogramu z badań przeprowadzonych w 1996 r. przez lekarza zakładowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu. Dodał, że wg opinii lekarzy specjalistów instytutu przy rozpoznawaniu chorób zawodowych wprawdzie istotne jest narażenie zawodowe, to jednak brak skutków zdrowotnych tego narażenia uniemożliwia rozpoznanie choroby zawodowej. Obniżenie czułości słuchu stwierdzone u skarżącego nie powoduje upośledzenia funkcji narządu słuchu i z lekarskiego punktu widzenia nie jest chorobą, a objawem zwanym niedosłuchem audiometrycznym, gdyż nie wywołuje zaburzeń rozumienia mowy potocznej. W piśmie procesowym z dnia [...] 2004 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty skargi wskazujące dodatkowo na sprzeczność ustaleń faktycznych zawartych w decyzji w wynikami przeprowadzonych badań, poprzez przyjęcie, że w środowisku pracy M. P. brak było narażenia na czynnik szkodliwy. Stwierdził, że fakt narażenia skarżącego na ponadnormatywny hałas potwierdzony w uzasadnieniu decyzji prowadzi do logicznego wniosku, że warunki pracy miały niewątpliwy wpływ na wystąpienie u niego zachorowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy stwierdzić, ze skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przed 1 stycznia 2004 r. Z tą datą uległ zmianie stan prawny i stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 85 na wstępie powołanej ustawy, z dniem 1 stycznia 2004 r. utworzono w Warszawie i w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), oraz zniesiono ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. NR 72, poz. 652), dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w tej sytuacji jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi. Przepis art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) stanowi, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 tej ustawy, w przypadku gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź tez inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części albo stwierdza ich nieważności bądź niezgodność z prawem. Skarga musiała odnieść skutek bowiem sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przesłanki materialnoprawne stwierdzenia choroby zawodowej wyznaczał § 1 ust. 1 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem za choroby zawodowe uważa się choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do omawianego rozporządzenia, jeżeli spowodowane zostały działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. O uznaniu za chorobę zawodową decydują więc dwa czynniki: zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych, oraz ustalenie, że to schorzenie zostało spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. W przypadku pozytywnego ustalenia obu przesłanek istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (vide wyrok SN z dnia 11 marca 1999 r. sygn. akt III RN 128/98 OSNAP 1999/24/771). Podstawę wydania przez właściwego inspektora sanitarnego decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej stanowią zarówno wyniki dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, jak i orzeczenia lekarskie wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych których mowa w § 7 ust. 1 omawianego rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie skarżący został poddany badaniom w takich jednostkach. Biegli lekarze Przychodni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] r. stwierdzili u skarżącego obustronne odbiorcze uszkodzenie słuchu ucha prawego oraz przewodzeniowo – odbiorczy ubytek słuchu ucha lewego i ustalili, że średni ubytek słuchu po odliczeniu poprawki na wiek wynosi dla UP – 26 dB, UL – 46 dB. Wielkość ubytku słuchu ucha prawego oraz brak przekroczeń NDN hałasu od 1977 r. dla orzeczników stanowiło podstawę do nierozpoznania zawodowego uszkodzenia narządu słuchu. W wyniku ponownych badań lekarskich przeprowadzonych w toku postępowania odwoławczego przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie z dnia [...] r.) stwierdzono u M. P. niedosłuch odbiorczy wynoszący po odjęciu poprawki na wiek dla UP – 32 dB, a dla UL 53 dB. Zdaniem biegłych ocena epidemiologiczna narażenia zawodowego na hałas nie uzasadnia ustalenie związku przyczynowego rozpoznanego schorzenia z warunkami pracy. Orzeczenie lekarskie jednostek diagnostycznych mają charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Oznacza to, że nie wiążą one bezwzględnie organu, a podlegają jego ocenie jak każdy inny dowód. Wprawdzie organy inspekcji sanitarnej w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej są związane rozpoznaniem choroby podanym w orzeczeniu lekarskim, nie zwalnia to jednak organu orzekającego od oceny wystąpienia przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej określonych w § 1 ust. 1 i 2 powołanego na wstępie rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Organ winien był mieć na uwadze, że o chorobie zawodowej decydują względy prawne. Z prawnego punktu widzenia przedmiotem oceny organu jest to, czy doszło do uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, które ma swą przyczynę warunkach wykonywania pracy (poz. 15 wykazu chorób zawodowych w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych). W rozpoznawanym przypadku placówki medyczne rozpoznały u skarżącego uszkodzenie narządu słuchu typu odbiorczego w uchu prawym, które jest wywołane działaniem czynników zewnętrznych. Co do charakteru uszkodzenia słuchu w uchu lewym placówki te wypowiedziały się odmiennie, co wymagało wyjaśnienia tej rozbieżności. Tym bardziej, że z zapisu zawartego w karcie informacyjnej pracownika narażonego na działanie hałasu znajdującej się w aktach sprawy wynika, że pierwszy audiogram z dnia [...] w 1996 r. wykazuje u M.P. obustronny niedosłuch odbiorczy. Istota sporu sprowadza się do ustalenia w jakich okresach zatrudnienia w "A" S.A. w G. skarżący był narażony na działanie czynnika szkodliwego. W tym zakresie sprawa również nie została należycie wyjaśniona zgodnie z regułami procedury administracyjnej, wynikającymi z art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa. Bezsporne jest, że w latach 1968 – 1977 skarżący pracując na stanowisku ślusarza montażowego i remontowego był narażony na ponadnormatywny hałas. Co do pozostałych okresów zatrudnienia skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji negował dane dotyczące charakterystyki pracy na stanowisku Kierownika Sekcji Planowania w Krajalni w latach 1981- 1986 oraz na pozostałych stanowiskach pracy w dalszym okresie jego zatrudnienia. Wskazał, że jako Kierownik Sekcji Planowania w Krajalni w ramach swoich obowiązków przebywał 4 godziny dziennie w warsztacie Centralnej Krajalni, gdzie w jego ocenie występował duży hałas związany z cięciem i obróbką stali stopowej oraz pracą urządzeń tj. łamacze i gilotyny. Dla wykazania prawidłowości tych twierdzeń skarżący wniósł o przesłuchanie świadka. Za wniosek taki należało bowiem uznać stwierdzenie zawarte w odwołaniu "iż dane takie zapewne potwierdzi ówczesny Kierownik Centralnej Krajalni Pan D. J.". Tymczasem organ odwoławczy nie odniósł się od treści wyjaśnień skarżącego, bo do takich nie można zaliczyć notatki służbowej sporządzonej dnia 4 października 2001 r. przez pracownika Miejskiej Stacji Sanitarno Epidemiologicznej w G. w obecności pracowników służb BHP zakładu pracy bez udziału skarżącego, na okoliczność zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Zresztą organ odwoławczy bez względu na charakter tego dowodu i tak nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do ustaleń tam zawartych oraz do zarzutów podnoszonych przez odwołującego się. Ponadto organ nie rozpoznał wniosku o przeprowadzenie dowodu w przesłuchania świadka celem potwierdzenia wyjaśnień skarżącego co do czasu jego przebywania w warsztatach centralnej krajalni. Podnieść również należy, że organ winien był dokładnie uzasadnić swoje stanowisko, dlaczego wykluczył związek przyczynowy pomiędzy rozpoznanym u M. P. schorzeniem w postaci ubytków słuchu i stwierdzonym w latach 1968 – 1977 narażeniem go na działanie czynnika szkodliwego w środowisku pracy przy jednoczesnym wykluczeniu choroby zawodowej. Powołanie się wyłącznie na brak narażenia na działanie hałasu po 1977 r. bez wyjaśnienia wszystkich wyżej podnoszonych okoliczności w tym zakresie nie było wystarczające do obalania domniemania związku przyczynowego. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z orzecznictwem sądowym upływ znacznego okresu czasu od ustania narażenia, nie wyklucza związku przyczynowego między warunkami pracy a chorobą zawodową (wyrok SN z dnia 7 czerwca 1995 r., II PRN 4/95, OSNAP 1996/3/44). Również zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia organu nie znajdują uzasadnienia w materiale dowodowym bowiem z opinii biegłych IMP i ZŚ w S. nie wynikają twierdzenia na które organ się powołał. Wręcz przeciwnie z opinii tej wynika, że rozpoznano u M. P. schorzenie – uszkodzenie słuchu. Ze względu na ocenę epidemiologiczną narażenia zawodowego biegli wykluczyli związek przyczynowy tego schorzenia z warunkami pracy. Ocena wyrażona w opinii nie miała charakteru wiążącego, bowiem kwalifikacji prawnej rozpoznanego u skarżącego schorzenia dokonuje organ sanitarny na podstawie oceny całokształtu materiału dowodowego, a ten nie był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy wobec istnienia wyżej naprowadzonych uchybień postępowania, a więc nie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rozważenia materiału dowodowego oraz jego oceny, tj. wobec naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 kpa decyzja organu odwoławczego nie mogła się ostać. Z przytoczonych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Wobec uwzględnienia skargi Sąd orzekł o kosztach postępowania zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W dalszym postępowaniu należy, w oparciu o wyżej zamieszczoną ocenę prawną ponownie rozpoznać sprawę. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie uzupełnić materiał dowodowy we wskazanym wyżej kierunku poprzez przeprowadzenie dochodzenia epidemiologicznego oraz w zależności od jego wyników przesłuchania wskazanego w odwołaniu świadka dla ustalenia warunków i czasu pracy w narażeniu na hałas kwestionowanych przez skarżącego w odwołaniu. W razie konieczności organ przeprowadzi inne dowody niezbędne do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ będzie miał na względzie, iż zgodnie z art. 10 § 1 kpa stronie przysługuje prawo czynnego udziału w postępowaniu. Organ uwzględni również fakt, że stopień ubytku słuchu nie jest elementem prawnej definicji choroby zawodowej narządu słuchu. Dla Stwierdzenia choroby zawodowej wystarczającym jest rozpoznanie uszkodzenia słuchu (obniżenie poziomu słuchu poza granice ubytku fizjologicznego) narażenie pracownika na działanie czynnika szkodliwego jakim jest hałas i domniemanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem a warunkami pracy. Pogląd ten jest ugruntowany orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego (por. min. wyrok SN z dnia 4 czerwca 1998 r. sygn. akt III RN OSN 1999/6/192, wyrok SN z 28 czerwca 2000 r. Sygn. akt III RN 202/99, wokanda 2000/9/33). Ponadto z obowiązujących w chwili wydania zaskarżonej decyzji przepisów nie wynika wymóg istnienia obustronnych ubytków słuchu. Stwierdzenie niedosłuchu odbiorczego – chociażby w jednym uchu – który jest wywołany czynnikiem zewnętrznym, oraz zatrudnienie w hałasie stanowią ostateczną podstawę do uznania związku przyczynowego między utratą słuchu, a warunkami pracy narażającymi na powstanie tego schorzenia. W dalszej kolejności całokształt materiału organ oceni pod kątem wiarygodności, po czym dokona ustaleń stanu faktycznego co do warunków pracy i oceny narażenia na działanie czynnika szkodliwego – hałasu o poziomie równoważnym 82 dB. Następnie organ wyda decyzję, którą umotywuje stosowanie do brzmienia art. 107 § 3 k.p.a. Wskazania do dalszego postępowania pozostają aktualne, mimo wejścia w życie z dniem 3 września 2002 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Zgodnie bowiem z § 10 powołanego wyżej rozporządzenia postępowanie w sprawach rozporządzenia choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzania, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów.