II SA/Ka 893/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie: NSA Ewa Krawczyk asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: sekr. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2004 r. sprawy ze skargi U.J., H.J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia [...]; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; 3/ zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; Dnia [...] E. i M.K. złożyli zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku jednorodzinnego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. W oparciu o złożone dokumenty zostało ustalone, że budynek zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] został wykonany niezgodnie z pozwoleniem, albowiem dokonano dobudowy garażu na działce nr [...] i usytuowano go w granicy z działką sąsiednią, czego nie przewidywało udzielone pozwolenie na budowę. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta J. zgłosił sprzeciw w sprawie zakończenia budowy budynku mieszkalnego, objętego zgłoszeniem E. i M.K. oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Pismem z dnia [...] zawiadomiono o wszczęciu postępowania z wniosku E. i M.k. w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w J. przy ul. [...]. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego właściciele sąsiedniej nieruchomości U. i H.J. wyrażali sprzeciw przeciwko sytuowaniu garażu w granicy z ich działką i podnosili zarzut samowoli budowlanej. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta J. udzielił E. i M.K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] wraz z dobudowanym samowolnie do tego budynku garażem wykonanym w latach [...], usytuowanym w granicy, na działce nr [...] przy ul. [...] w J. W decyzji nakazano użytkować obiekty zgodnie z ich przeznaczeniem oraz projektowany taras na garażu wykonać zgodnie z przedłożonym projektem inwentaryzacyjnym, stosownie do wymogów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 140 ze zm.), w terminie do [...] a jego wykonanie zgłosić w urzędzie. Jako podstawa prawna rozstrzygnięcia podane zostały art. 54, 55 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1, art. 57 i art. 58 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że inwestorzy dokonali w latach [...] samowolnej dobudowy garażu do budynku mieszkalnego. Obecnie inwestorzy złożyli wniosek wraz z niezbędnymi dokumentami, celem uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zarówno budynku mieszkalnego, jak i samowolnie dobudowanego garażu. Określenie daty dobudowy garażu nastąpiło na podstawie zeznań złożonych przez inwestorów w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu [...]. Ustalono, że garaż powstał w latach [...], a zatem stosownie do art. 49 ust. 1 prawa budowlanego, nie można nakazać jego rozbiórki, albowiem upłynęło 5 lat od dnia ukończenia budowy, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego J. działka, na której usytuowano garaż, znajduje się w strefie MU II – mieszkaniowo- usługowej zabudowy ekstensywnej wraz z infrastrukturą techniczną dla obsługi tej strefy. Odwołanie od decyzji wnieśli U. i H.J., którzy domagali się jej uchylenia i wydania decyzji o rozbiórce garażu. W uzasadnieniu podnosili, że w sprawie samowolnie wznoszonego garażu monitorowali organ administracji bezskutecznie od roku [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, jako podstawę prawną wskazując art. 55 ust. 1 pkt 1, art. 56 ust. 1, art. 57 ustawy prawo budowlane. W uzasadnieniu Wojewoda [...] podał, że pozwolenie na użytkowanie zostało wydane na podstawie art. 56 i 57 ust. 1 i 2 prawa budowlanego, albowiem inwestorzy złożyli wymagane dokumenty, zaś postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego garażu zakończyło się ustaleniem przez organ I instancji, że garaż został wzniesiony w latach [...], a zatem stosownie do art. 49 ust. 1 prawa budowlanego nie może zostać nakazana jego rozbiórka, albowiem upłynęło 5 lat od zakończenia jego budowy, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze złożonej do Sądu U.J. i H.J. zwrócili się o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji, podkreślając w uzasadnieniu, iż fakt dotyczący samowoli budowlanej został przez nich ujawniony i był znany organowi od dnia [...], kiedy złożyli w tej sprawie pierwsze pismo. Oceniając dotychczasowe postępowanie w sprawie jako przewlekłe, skarżący uznali, że organy doprowadziły do legalizacji samowolnie wzniesionego garażu i uznali za bezzasadne i nieuprawnione powoływanie się na art. 49 ustawy prawo budowlane w sytuacji, gdy fakt samowoli był znany organom od momentu jej powstania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podaną w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przewidują wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego w kilku odmiennych sytuacjach faktycznych, wskazanych w art. 55 ustawy. Należy wskazać, iż organy obu instancji wskazywały odmienne podstawy prawne wydanych decyzji. Organ I instancji powołał przepisy art. 55 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1, uwzględniając okoliczność, że ustalonym stanie faktycznym przedmiotem postępowania były w istocie dwa obiekty budowlane: budynek mieszkalny wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę oraz budynek garażu wzniesiony bez takiego pozwolenia. Organ odwoławczy wskazał zaś art. 55 ust. 1 pkt 1, przewidujący wydanie zezwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy obowiązek taki został nałożony w wydanym pozwoleniu na budowę. Należy stwierdzić, że świetle ustalonego stanu faktycznego kwalifikacja prawna dokonana przez organ odwoławczy nie jest prawidłowa, materiał sprawy nie daje bowiem podstaw do przyjęcia, że obowiązek o jakim mowa został nałożony w pozwoleniu na budowę. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika jednak, iż mimo nieprawidłowej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, przedmiotem oceny była również sytuacja, gdy do budynku mieszkalnego wzniesionego w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę, został dobudowany bez wymaganego zezwolenia garaż. Wydane zezwolenie na użytkowanie dotyczy obu tych obiektów. Uzasadniając wydaną decyzję organy obu instancji wskazywały w pierwszej kolejności, że inwestorzy przedłożyli niezbędne dla uzyskania zgody na użytkowanie dokumenty. Przepisy prawa budowlanego warunkują jednak wydanie pozwolenia na użytkowanie nie tylko przedłożeniem wymaganej dokumentacji, lecz także przeprowadzeniem określonego, szczególnego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 59 prawa budowlanego, właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę oraz uporządkowania terenu budowy. W postępowaniu o wydanie przedmiotowego pozwolenia niezbędne jest zatem protokolarne stwierdzenie na miejscu budowy wskazanych w przepisie okoliczności, co powinno być stwierdzone protokołem spełniającym wymagania art. 68 k.p.a., zaś strony postępowania winny być zawiadomione o miejscu i terminie oględzin. Z akt sprawy nie wynika, aby w rozpatrywanym przypadku wydanie decyzji było poprzedzone takim protokolarnym stwierdzeniem stanu miejsca budowy. Okoliczność ta stanowi naruszenie art. 59 prawa budowlanego. W odniesieniu do budynku samowolnie wzniesionego garażu, organy administracji architektoniczno- budowlanej uzasadniały spełnienie przesłanek do wydania zezwolenia na jego użytkowanie zaistnieniem okoliczności wymienionych w art. 49 ust. 1 prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, iż nie można nakazać rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, jeżeli od dnia zakończenia budowy upłynęło 5 lat, a jego istnienie nie narusza przepis ów o zagospodarowaniu przestrzennym. Okoliczności te stanowią podstawę dla właściciela obiektu do ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, przewidzianą w art. 55 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego. Przesłankami udzielenia zezwolenia są: zgodność inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego oraz upływ 5 lat od daty zakończenia budowy. Termin ten może być przy tym liczony najwcześniej od dnia 1 stycznia 1995 r., tj od dnia wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Podkreślenia wymaga jednak, że przepis art. 49 nie ma w pełni samodzielnego charakteru, jego zastosowanie jest możliwe wyłącznie w tych sytuacjach, w których spełnione są przesłanki ustawowe art. 48 prawa budowlanego. Z tego też względu, w odniesieniu do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub też w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne i zastosowanie winny znaleźć, na mocy art. 103 ust. 2 ustawy prawo budowlane, przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nie może mieć zastosowania art. 49 aktualnie obowiązującego prawa budowlanego. Badając przesłanki do wydania zezwolenia na użytkowanie garażu na podstawie art. 55 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego organy administracji przyjęły, że inwestycja nie narusza postanowień planu zagospodarowania przestrzennego oraz, że jej budowa została zakończona [...]. Taki ustalenie daty zakończenia budowy garażu nie może zostać uznane za prawidłowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem wskazane różnice w datach rocznych skutkują zupełnie odmiennymi konsekwencjami prawnymi dla podjętej decyzji. Jako zostało wyżej wskazane, upływ 5 lat, o których mowa w art. 49 ust. 1 prawa budowlanego, może być liczony najwcześniej od 1 stycznia 1995 r. Przyjęcie zatem daty rocznej [...] wyklucza możliwość zastosowania art. 49 prawa budowlanego, a tym samym udzielenia pozwolenia na użytkowanie garażu w oparciu o art. 55 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego. W ocenie Sądu istotna zatem dla rozstrzygnięcia sprawy i warunkująca zastosowanie właściwych przepisów okoliczność faktyczna, dotycząca daty ukończenia budowy garażu, nie została przez organy administracji wyjaśniona, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. i ma niewątpliwie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Dla oceny poprawności wydanych decyzji rozważenia wymaga nadto kwestia rozstrzygnięcia dotyczącego zawartego w decyzji nakazu wykonania projektowanego na garażu tarasu w terminie do dnia [...]. W pierwszej kolejności należy zastrzec, że pozwolenie na użytkowanie może być wydane w odniesieniu do obiektu już istniejącego, nie może ono dotyczyć obiektu i robót projektowanych. Istniejąca regulacja art. 59 ust. 3 przewiduje, iż jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki do wydania pozwolenia na użytkowanie pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót. Jest to przykład rozstrzygnięcia wydanego z zastrzeżeniem dopełnienia przez inwestora ściśle określonych czynności, tzw. "zleceń". Wydane zezwolenie winno wówczas określić katalog tych robót oraz termin ich wykonania. Dodatkowo należy zauważyć, że winny to być roboty wykończeniowe, lub inne roboty związane z obiektem. W rozpatrywanej sprawie organy administracji określiły natomiast termin do zrealizowania przez inwestora nie istniejącego jeszcze tarasu na dachu wzniesionego garażu. Taras taki nie stanowi ani robót wykończeniowych w stosunku do budynku garażu, ani nie może być uznany za roboty związane z obiektem, nie jest bowiem konieczny do jego istnienia i normalnego funkcjonowania. Na kwalifikację i ocenę charakteru robót związanych z wykonaniem tarasu nie ma wpływu okoliczność, że w sporządzonej we [...] inwentaryzacji budowlanej garażu jego strop został opisany jako podstawa konstrukcji tarasu. Możliwość takiego wykorzystania stropu, nie przesądza jednak ani o konieczności, ani o dopuszczalności przeprowadzenia robót budowlanych w tym zakresie. W ocenie Sądu wyznaczenie terminu do wykonania tarasu nie może znaleźć swego uzasadnienia w treści art. 59 ust. 3 prawa budowlanego a objęcie tych robót zakresem udzielonego zezwolenia na użytkowanie nie znajduje w rezultacie uzasadnienia w przepisach prawa i stanowi naruszenia obowiązku objęcia przez organ reglamentacją planowanych robót budowlanych. Mając na uwadze przedstawione argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a) i 1c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją art. 152 PoPPSA, do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 209 PoPPSA w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające.