II SA/Ka 90/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz Michalik WSA Małgorzata Jużków Protokolant Ewa Olender po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2004 r. przy udziale- sprawy ze skargi Związku Zawodowego A w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony w sprawie koncesji na wydobywanie kopalin oddala skargę. Wnioskiem z [...] r. Związek Zawodowy A w R. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia SKO z [...] r. W uzasadnieniu powołując się na § 5 3 statutu stwierdził, że sprawa koncesji pozostaje w kręgu zainteresowań pracowników kopalni, a więc jej udzielenie ściśle wiąże się z ochroną interesów pracowniczych. To zaś oznacza, że związek ma pełne prawo do udziału w postępowaniu. Postanowieniem z [...] r., nr [...] SKO w K. odmówiło dopuszczenia wnioskodawcy do udziału na prawach strony we wskazanym postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu, powołując się na art. 31 § 1 pkt. 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, organ wyjaśnił, że postępowanie dotyczące uzgodnienia koncesji na wydobywanie kopalin nie wiąże się w sposób bezpośredni z ochroną prawa do pracy członków związku. Na końcu, SKO powołując się na postanowienie NSA z 22 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 772/00, przypomniało, że tym orzeczeniem oddalono wnioski związków zawodowych o udział w postępowaniu sądowym. Wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy, pełnomocnik związku wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz o dopuszczenie związku do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu podniósł, że przedmiotem działalności związku jest ochrona interesów pracowniczych, w tym miejsc pracy. Skoro postępowanie administracyjne zmierza do pozbawienia KWK [...] koncesji, to tym samym postępowanie dotyczy żywotnych interesów związków zawodowych. Błędne jest zatem stanowisko SKO, które prezentuje pogląd, że brak jest związku pomiędzy groźbą utraty koncesji, a ochroną miejsc pracy. Powołując się na art. 6-8, art. 8 ust. 2, art. 32 i następne Konstytucji RP strona zarzuciła ponadto, że organ traktuje selektywnie strony postępowania administracyjnego, co wynika z faktu, iż bierze w nim udział Komitet A, nie mający żadnego interesu prawnego. Zaskarżonym tu postanowieniem z [...] r. SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie z [...] r. W uzasadnieniu wyjaśniło, że postępowanie dotyczące koncesji na wydobywanie kopalin nie wiąże się bezpośrednio z obroną interesów pracowników KWK [...], stanowiącym cel statutowy związku. Przesłanka ochrony interesów pracowniczych nie jest bowiem przesłanką warunkującą udzielenie koncesji. Związek zawodowy ma faktyczny interes w udostępnieniu kopalni do eksploatacji pokładów węgla z [...], jednakże pomiędzy celami organizacji społecznej, ubiegającej się o udział w postępowaniu, a przedmiotem sprawy administracyjnej musi istnieć powiązanie merytoryczne, nie tylko w sensie faktycznym, ale i prawnym. W tej sprawie takie powiązanie nie występuje. Odnosząc się do zarzutu odwołania, organ stwierdził, że jedyną stroną tego postępowania jest [...] Holding Węglowy, co oznacza, że zarzut nierównego traktowania stron nie jest zasadny. Na końcu SKO przypomniało, że postanowieniem z 22 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 772/00, NSA odmówił dopuszczenia związku do udziału w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia koncesji na wydobywanie kopalin. W skardze do NSA pełnomocnik strony skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o stwierdzenie nieważności, względnie o uchylenie poprzedzającego go postanowienia z [...] r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że rozstrzygnięcie SKO Z [...] r. odnosi się do żywotnych interesów pracowników KWK [...], co wynika z regulacji prawnych zawartych w ustawie o związkach zawodowych. Organ orzekający w tej sprawie zmierzając do pozbawienia koncesji KWK [...] naruszył żywotny interes organizacji związkowej, która dąży do ograniczenia likwidacji miejsc pracy. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania i zasadami doświadczenia życiowego. Następnie pełnomocnik strony skarżącej zwrócił uwagę na to, że SKO wbrew przepisom prawa posłużył się argumentem barku interesu faktycznego po stronie związku. Ponadto, bez podstawy prawnej i faktycznej dopuszczono do udziału w tym postępowaniu Komitet A. Na końcu, pełnomocnik strony skarżącej zaakcentował, że postanowienie w sprawie sądowoadministracyjnej wydano w innym postępowaniu, co oznacza, że nie jest to argument uzasadniający negatywne dla związku, rozstrzygnięcie w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, stwierdziło, że jedyną stroną tego postępowania jest [...] Holding Węglowy, co oznacza, że nie jest uzasadniony zarzut nierównego traktowania stron. Organ przypomniał o tym, że dopuścił do udziału w postępowaniu Związek B oraz Górniczą Izbę Przemysłowo-Handlową. Tym samym, zarzuty dotyczące nierównego traktowania podmiotów zainteresowanych wynikiem tej sprawy, nie są uzasadnione- stwierdził ponownie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie." Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola (...) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżone postanowienie zostało wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ odwoławczy nie naruszył prawa. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego tu rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie mają przepisy art. 31 § 1 pkt. 2, art. 31 § 2 i 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego: "Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie za uzasadnione, postanawia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony." W tej sprawie z żądaniem w imieniu Związku A w R. wystąpił uprawniony do tego przewodniczący związku – Z. F. Zgodnie z § 5 statutu, na który strona skarżąca powołała się we wniosku, celem Związku jest obrona praw, godności i interesów pracowników wymienionych w § 3, uszczegółowionych w pkt. od 1 do 7. Przystępując do oceny prawidłowości weryfikacji zasadności żądania związku zawodowego, której dokonał organ administracji publicznej, należy przypomnieć, że ustawodawca wskazując przesłanki, które powinny być w takim przypadku brane pod uwagę posłużył się pojęciem "uzasadniony cel statutowy " i pojęciem niedookreślonym, nie zdefiniowanym w żadnym przepisie ustawy - "interes społeczny". Nie mniej jednak nie można przyjąć, że oznacza to zupełną dowolność sposobu rozstrzygnięcia takiej sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 6 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego: "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Oznacza to, iż w każdym przypadku rozstrzygania sprawy administracyjnej organ wydający orzeczenie, także w swych motywach musi uwzględniać obowiązujący system prawny. Oceniając, z uwzględnieniem powyższych zasad, rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie, Sąd stwierdza, że nie można mu postawić zarzutu naruszenia prawa, ponieważ organ administracji zbadał, czy istnieje przesłanka uzasadnionego celu statutowego. Organ odwoławczy rozważył całość zebranego w sprawie materiału dowodowego, który ze względu na jej charakter nie był obszerny i dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, co w konsekwencji doprowadziło do prawidłowej wykładni prawa. Cel działania Związku, określony w § 5 statutu (bez wskazania punktu tej jednostki redakcyjnej), zdaniem Sądu nie uzasadniał wystąpienie z żądaniem, ponieważ przedmiot postępowania administracyjnego nie wkraczał w zakres działania związku zawodowego polegającego na obronie praw, godności i interesów pracowników. Postępowanie administracyjne, którego przedmiotem było uzgodnienie koncesji na wydobywanie kopalin w żaden sposób nie wiązało się z obroną interesów pracowniczych. Legitymacja procesowa organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby jest legitymowana tymi postanowieniami statutu, które określają działania całej organizacji oraz jej organów (tak: J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck Warszawa 1998 r., str. 262-263). Nie zaistniał zatem jeden z elementów legitymujących organizację społeczną do wystąpienia z żądaniem o jakim mowa w art. 31 § 1 pkt. 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Podmiot występujący w tym trybie z żądaniem dopuszczenia do udziału w sprawie innej osoby nie może powoływać się ani na interes prawny, ani obowiązek - w rozumieniu art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast w rozpoznawanej sprawie argumentacja strony skarżącej sprowadza się do wykazywania istnienia interesu faktycznego związku zawodowego w sposobie rozstrzygnięcia sprawy koncesyjnej. Jednocześnie, ta argumentacja zmierza do wykazania istnienia interesu społecznego w przystąpieniu związku do toczącego się już postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej innej osoby. Dokonując prawidłowej wykładni pojęcia "uzasadnionych celów statutowych", organ odwoławczy nie naruszył prawa, a konsekwencją tego był brak konieczności dokonywania wykładni pojęcia nieostrego "interesu społecznego". Należy przypomnieć, że przesłanka "interesu społecznego" jako drugiego elementu legitymizującego żądanie organizacji społecznej jest pojęciem zaczerpniętym z języka potocznego. Próbę analizy jego treści na gruncie nauk prawnych, szczególnie prawa publicznego podjął Mirosław Wyrzykowski w publikacji "Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym", Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego 1986 r., a swoje wnioski sprowadził do stwierdzenia, że "nie ma trwałej, stałej definicji interesu społecznego. (...) Treść tego pojęcia jest ciągle zmieniającą się kompozycją balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie. Interes społeczny to treść, która wyraża się poprzez formę sprawowania władzy, jaką jest demokracja. Demokracja nie jest dyktatem większości nad mniejszością a już na pewno nie jest to dyktat mniejszości nad większością, bez względu na hasło, pod jakim miałby być realizowany." ( str. 209-210). Autor wyraził również pogląd, że: "Ani organ administracji państwowej, ani sąd, ani żaden inny organ państwa nie jest uprawniony do swobodnej oceny znaczenia pojęć nieostrych. Pojęcia nieostre jako pojęcia normatywne podlegają wszystkim zasadom wykładni ich znaczenia. Ponadto dynamiczna treść pojęć nieostrych sprawia, że mają na nią wpływ czynniki nie określone bezpośrednio w obowiązującym porządku prawnym, ale przecież nie pozostające bez wpływu na rezultat procesu wykładni." ( str. 72-78). Pojęcie "interes społeczny" pełni zatem różne funkcje i występuje w różnych kontekstach normatywnych. Nie ulega wątpliwości, że jest to taki typ pojęcia, który dla pełnego określenia zawartości treściowej wymaga posłużenia się wiedzą z zakresu innych niż prawo dyscyplin wiedzy, innych nauk o społeczeństwie. Pojęcie to staje się bardziej konkretne poprzez umiejscowienie go w konkretnym akcie prawnym, zakładającym realizację konkretnych celów i wartości. Treść tego pojęcia ustala się w procesie wykładni prawa, uwzględniając jej reguły oraz kontekst sytuacyjny. W tej sprawie, organ administracji nie był zobowiązany do dokonania oceny, czy za udziałem związku zawodowego w toczącym się już postępowaniu administracyjnym przemawia interes społeczny. Na końcu należy podkreślić, że cele statutowe organizacji społecznej wskazujące na to, że może ona złożyć żądanie w trybie art. 31 § 1 pkt. 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie przesądzają jeszcze o tym, że jej udział w konkretnej sprawie, dotyczącej zakresu jej działania ze względu na wynik toczącego się postępowania jest przesądzony. Organ administracji władny jest bowiem ocenić, czy skorzystanie z tej instytucji prawa procesowego służyć będzie partykularnym interesom samej organizacji, czy też racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym. Ponadto organ władny jest ocenić, czy nie jest to próba wywarcia nacisku na stronę toczącego się postępowania, próba ingerowania w jej interesy prawne i ekonomiczne. Te wymagania interesu społecznego również powinny być uwzględnione przy podejmowaniu decyzji w trybie art. 31 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, ponieważ nie można stawiać interesu organizacji społecznej ponad interes strony postępowania (tak J. Borkowski, str. 262-263). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).