II SA/Ka 903/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia NSA Ewa Krawczyk Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant st. sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi E. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta B. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta B. decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 4 i art. 87 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), nakazał E. F. zlikwidować okna dachowe zamontowane samowolnie, bez wymaganego zgłoszenia, w lokalu mieszkalnym zlokalizowanym na poddaszu budynku przy ulicy [...] w B. W uzasadnieniu tej decyzji organ powołał się na wyniki oględzin budynku z dnia [...] r., w trakcie których stwierdzono, że właścicielka mieszkania zlokalizowanego na poddaszu (E. F.) wykonała dwa typowe okna dachowe w celu doświetlenia istniejącego otworu. Ponieważ okna te wykonane zostały w [...] r. (według oświadczenia właścicielki) bez wymaganego zgłoszenia robót, zatem należało orzec o likwidacji samowoli budowlanej w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji E. F. podniosła, że od czasu zamontowania okien do [...] r. żaden ze współwłaścicieli nie interesował się tą sprawą, chociaż w [...] r. przeprowadzony był remont dachu. Organ nie uwzględnił faktu, że współwłaściciele wyrazili ustną zgodę na montaż okien, nie rozważył możliwości legalizacji robót, nie wskazał wreszcie, w jaki sposób ma być przeprowadzona likwidacja okien. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w całości zaakceptował ustalenia poczynione w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz pogląd, że roboty budowlane polegające na montażu okien dachowych nie wymagają co prawda pozwolenia na budowę, ale zgłoszenia. Realizacja robót z naruszeniem obowiązujących przepisów powoduje, że stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego inwestor uzyskuje nakaz likwidacji okien. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że kwestie związane ze współwłasnością nieruchomości nie leżą w kompetencji organu nadzoru budowlanego, podobnie jak sprawa podania inwestorowi sposobu likwidacji okien. W skardze do Sądu E. F. wniosła o uchylenie powyższej decyzji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca w całości ponowiła zarzuty zawarte w odwołaniu wskazując nadto, że orzeczenie o nakazie likwidacji okien dachowych narusza zasady współżycia społecznego. Nie istnieją bowiem żadne racjonalne przesłanki przemawiające za likwidacją okien. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Uczestniczki postępowania K. T. oraz H. B. przychylając się do stanowiska organu odwoławczego domagały się również oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże zasadniczo nie z przyczyn w niej zawartych, ale z powodów które sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną wziął pod rozwagę z urzędu, jak wymaga tego art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na wstępie zauważyć przyjdzie, że w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, którego przedmiotem jest ocena skutków zdarzenia w postaci wykonania przez inwestora określonych robót budowlanych, obowiązkiem tych organów jest przede wszystkim poczynienie ustaleń co do charakteru robót. Stanowisko organów w tym zakresie ma bowiem istotne znaczenie dla właściwego ukierunkowania postępowania, w tym wyboru środka w razie stwierdzenia wykonania robót niezgodnie z przepisami. Wskazać więc trzeba, że definicja robót budowlanych zawarta została w art. 3 pkt 7 w związku z pkt 6 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wszak art. 29 i art. 30. Oznacza to, że część robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, dalsza część zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi, wreszcie część robót zwolniona jest od obowiązku pozwolenia i zgłoszenia, zatem pozostaje poza reglamentacją organów budowlanych. W zależności od charakteru robót likwidacja skutków samowolnej ich realizacji następuje środkiem, o którym mowa w art. 48 lub jednym ze środków wymienionych w art. 51 ust. 1 ustawy. W rozpoznawanej sprawie zarzucić należy organom, że zagadnienie poprawnego ustalenia charakteru robót wykonanych przez skarżącą nie zostało właściwie rozważone. Bezspornym było, że skarżąca w [...] r. w dachu budynku wielomieszkaniowego wykonała dwa typowe okna dachowe o wymiarach 0,70 x 1,20 m. W wyniku tych ustaleń organy przyjęły, że tego rodzaju prace stanowią roboty budowlane w postaci montażu, następnie że inwestor winien był dokonać zgłoszenia zamiaru ich realizacji i wreszcie wobec niedokonania zgłoszenia należy orzec o rozbiórce (likwidacji) okien na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 4 ustawy. Organy nie umotywowały jednak, z jakich przyczyn traktują roboty w postaci wykonania okien dachowych jako ich montażu. Zakładając, że istotnie w taki sposób należało zakwalifikować wykonanie okien w połaci dachowej to należało konsekwentnie przyjąć, że tego rodzaju roboty budowlane (montażowe) wymagają pozwolenia na budowę (pozwolenia na wykonanie robót innych niż budowa), nie zaś zgłoszenia. Przepisy art. 29 ust. 2 ustawy nie zwalniają bowiem tego rodzaju robót od obowiązku uzyskania pozwolenia, z kolei przepisy art. 30 ust. 1 i 2 ustawy nie nakładają na inwestora obowiązku zgłoszenia zamiaru wykonania takich robót. Oczywistym jest w takiej sytuacji, że rozpoczęcie robót montażowych, gdyby tak traktować te roboty, wymagało pozwolenia na ich wykonanie. Z braku jakiejkolwiek argumentacji organów w tym zakresie nie sposób dokonać właściwej kontroli działalności administracji pod względem zgodności z prawem. Zgodzić się należy z poglądem organów, że likwidacja skutków samowolnej realizacji robót budowlanych niebędących budową nastąpić winna w trybie i na zasadach określonych w art. 50 i 51 ustawy. W przeciwieństwie jednak do zwalczania samowoli budowlanej objętej hipotezą normy art. 48 ustawy (wyłącznie środkiem w postaci rozbiórki obiektu lub jego części), przepis art. 51 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania pozostawiał organowi nadzoru budowlanego możliwość decyzyjnego orzeczenia: 1) nakazującego zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2) nakładającego obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W stosunku do robót budowlanych już wykonanych przepisy te stosować należało w sposób odpowiedni (art. 51 ust. 4 ustawy). Zatem, wbrew stanowczo wyrażonemu poglądowi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nakaz rozbiórki (likwidacja) okien dachowych wykonanych niezgodnie z przepisami nie był jedynym, ale jednym z możliwych środków. Zdaniem Sądu bez rozważenia, czy zachodzą podstawy do nałożenia na skarżącą obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, nie było dopuszczalne orzeczenie o rozbiórce. Nie można wszak wykluczyć, że prowadząc postępowanie w tym trybie ostatecznie nakaz rozbiórki stanie się jedynym środkiem doprowadzającym do stanu zgodnego z prawem, wymaga to jednak uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w omawianym zakresie. Wobec tego, iż organy odstąpiły od przeprowadzenia takiego postępowania, zaskarżone decyzje uznać trzeba za wydane z naruszeniem proceduralnych norm art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, w konsekwencji z obrazą art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 4 ustawy, który stanowił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Ubocznie stwierdzić przyjdzie, że legalności zaskarżonych decyzji nie można dopatrywać się w potraktowaniu wykonanych robót budowlanych jako przebudowy części obiektu budowlanego. W dacie orzekania przez organy przez budowę należało rozumieć m.in. przebudowę (art. 3 pkt 6 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r.), zgodnie zaś z art. 48 ustawy obiekt budowlany lub jego część wybudowany bez wymaganego pozwolenia podlegał rozbiórce. Wydanie takiej decyzji wymagało jednak przeprowadzenia postępowania w trybie i na zasadach określonych w art. 48 ustawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Całokształt przedstawionych rozważań skłania do konkluzji, że z powodu wskazanych naruszeń nie mogły się ostać w obrocie prawnym kontrolowane decyzje, przeto Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o ich uchyleniu. Charakter przedmiotowej sprawy nakazywał zamieszczenie w kasacyjnym wyroku rozstrzygnięcia, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W tym zakresie orzeczenie to utraci moc z chwilą prawomocności (art. 152 powołanej ostatnio ustawy). O kosztach postępowania sądowego, które sprowadzają się do opłaty sądowej, orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności ustali organ charakter wykonanych robót budowlanych w postaci realizacji okien dachowych w połaci dachu. Bez względu na to, czy organ potraktuje je jako przebudowę części obiektu bądź montaż albo w inny sposób stanowisko w tym zakresie umotywuje. Pozwoli to dopiero na właściwe ukierunkowanie postępowania, stosując obowiązujące obecnie przepisy ustawy Prawo budowlane (por. międzyczasowy przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. – Dz.U. Nr 80, poz. 718). Kwestia, którą podnosi skarżąca, a mianowicie że pozostali współwłaściciele nieruchomości na której znajduje się budynek wielomieszkaniowy w przeszłości wyrazili zgodę na roboty budowlane w połaci dachowej, względnie że do ich wykonania uprawnia ją orzeczenie sądu powszechnego, nie ma znaczenia dla oceny, czy roboty wykonane zostały zgodnie z przepisami, jeśli roboty te wymagały pozwolenia budowlanego.