II SA/Ka 918/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie NSA Anna Apollo, WSA Małgorzata Jużków, Protokolant st. sekretarz Ewa Olender, po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 1 pkt 2 i art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej IDz.U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm./ oraz paragrafów 1, 7 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych IDz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm./, Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u Z. F. choroby zawodowej -uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, wymienionej pod pozycją 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do powołanego rozporządzenia. Podstawę wydania tej decyzji stanowiły wyniki dochodzenia epidemiologicznego, w trakcie którego ustalono, że Z. F. świadczył pracę w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej oraz orzeczenia lekarskie dwóch jednostek diagnostycznych, które nie rozpoznały zawodowego tła schorzenia narządu słuchu. Odwołanie od tej decyzji wniósł Z. F., który zaakcentował fakt długoletniej pracy w warunkach narażających na utratę słuchu, a ponadto podniósł, że dla stwierdzenia choroby zawodowej nie jest istotną okolicznością wielkość niedosłuchu. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. odwołania nie uwzględnił i decyzją z dnia [...] r. nr [...] na zasadzie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, że Z. F. w latach 1964 -1991 pracował w "A" w K. jako ładowacz, wiertacz i ślusarz pod ziemią, a w środowisku tym na jego organizm oddziaływał hałas o natężeniu 85 -94 dB. Jednakże jednostki diagnostyczne nie rozpoznały u niego choroby zawodowej. Przychodnia Chorób Zawodowych [...] Centrum Medycznego w K. w orzeczeniu z dnia [...] r. rozpoznała co prawda obustronny niedosłuch odbiorczy o ubytkach słuchu 37,6 dB i 47,6 dB, ale ze względu na brak narażenia na hałas od 7 lat nie dopatrzyła się istnienia choroby zawodowej. Także Przychodnia Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w swym orzeczeniu z dnia [...] r. nie rozpoznała choroby zawodowej, stwierdzając obustronny niedosłuch odbiorczy, jednak wielkość ubytków słuchu określona w powtarzalnych badaniach audiometrii tonalnej zweryfikowanej audiometrią impedancyjną nie osiągnęła takiego nasilenia, aby można było rozpoznać zawodowe tło schorzenia. W ocenie organu odwoławczego, który dostrzegł różnice w powołanych orzeczeniach lekarskich, stwierdzona u Z. F. wielkość ubytków słuchu nie odpowiada pojęciu choroby, a jest tylko objawem zwanym niedosłuchem audio metrycznym nie pociągającym za sobą skutków społecznych i zdrowotnych, bowiem nie wywołuje zaburzeń zrozumiałości mowy potocznej -szept jest słyszalny z odległości 4 metrów. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. F. wniósł o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego przez przyjęcie, że stwierdzona głuchota nie upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej -uszkodzenia słuchu oraz prawa procesowego przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2001 r., sygn. Akt II SA/Ka 2210/99 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżona decyzję. W motywach wskazał, że w obowiązujących przepisach prawa materialnego brak jest podstaw by z prawnego pojęcia choroby zawodowej, z pozycji 15 wykazu tych chorób, wyeliminować uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu, z uwagi na wielkość niedosłuchu lub upływ czasu od ustania narażenia. Nakazał organowi odwoławczemu w toku ponownego rozpoznania sprawy powtórnie przeanalizowanie zebranego materiału dowodowego, biorąc pod uwagę ocenę prawną zawartą w orzeczeniu Sądu. Nadto wskazał, że o ile organ dojdzie do przekonania, że stwierdzony u skarżącego niedosłuch odbiorczy nie odpowiada pojęciu choroby, zajdzie konieczność zwrócenia się do instytutu naukowo-badawczego celem przeprowadzenia ponownych badań i wydania orzeczenia lekarskiego zawierającego szczegółowe uzasadnienie dokonanego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. ponownie utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy tok postępowania w sprawie. Nadto wskazał, że związku z wyżej cyt. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2001 r. -[...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. zwrócił się w dniu [...] 2001 r. do Kierownika Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z prośbą o wydanie podsumowującego orzeczenia lekarskiego uwzględniającego wątpliwości i uwagi zawarte w treści wyroku. W dniu [...] 2002 r. lekarze orzecznicy Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. przesłali pisemną odpowiedź, w której podtrzymali swoje orzeczenie z dnia [...] r. w sprawie choroby zawodowej Z. F.. Uznali, iż ujawnione w badaniach audiometrycznych obniżenie ostrości słyszenia u Z. F. nie powoduje skutków zdrowotnych, które można kwalifikować jako chorobę zawodową słuchu. Stwierdzili, że przesunięcie progu słyszalności u w/w nie jest schorzeniem, a jedynie odchyleniem od normy -nie skutkującym istotnym zaburzeniem funkcji organizmu. Funkcja narządu słuchu u Z. F. nie jest zatem upośledzona w stopniu, który można kwalifikować jako społecznie niewydolny. Wyjaśniono, że rozpoznanie zawodowego uszkodzenia słuchu powinno być zgodne z wiedzą o patofizjologii urazu akustycznego i dlatego w/w obniżenie czułości słuchu zostało uznane przez audiologów IMPiZŚ w S. jako objaw zwany niedosłuchem audiometrycznym, gdyż nie wywołuje zaburzeń rozumienia mowy potocznej i w razie jego wykrycia u osoby narażonej na hałas ponadnormatywny wymaga podjęcia działań prewencyjnych (organizacyjno-technicznych) zapobiegających przekształceniu się niedosłuchu audiometrycznego w chorobę zawodową słuchu tzn. w zawodowy uraz akustyczny. Zdaniem organu odwoławczego podwyższenie poziomu progowego słuchu typu odbiorczego jest kwalifikowane jako choroba dopiero wówczas, gdy zaburza czynność narządu słuchu z jej konsekwencjami zdrowotnymi i społecznymi, czyli tym samym zgodna jest z definicjami zdrowia i choroby Światowej Organizacji Zdrowia ( WHO ). Zatem wobec braku rozpoznania choroby zawodowej -[...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. ponownie utrzymał w całości w mocy decyzję I instancji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. F. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to przepisów wyżej już cyt. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych. . Podnosił, że ubytek słuchu jest następstwem jego pracy , gdzie był ciągle narażony na działanie ponadnormatywnego hałasu. Skarżący na poparcie swych twierdzeń o braku podstaw do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej -uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu ze względu na stopień tego uszkodzenia powołał wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r. sygn. III RN 36/98. W odpowiedzi na tę skargę [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Niniejsza skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przed dniem 01 stycznia 2004 r.. Z tą datą uległ zmianie stan prawy i w myśl postanowień art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 01 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia przedmiotowej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przesłanki materialnoprawne stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. W myśl tego przepisu przez choroby zawodowe rozumie się choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych stanowiącego załącznik do wymienionego rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Z materiałów dochodzenia epidemiologicznego wynika, że w okresie zatrudnienia Z. F. narażony był w miejscu pracy na działanie ponadnormatywnego hałasu o poziomie od 85 - 94 dB, a więc pracował w warunkach narażenia na czynnik szkodliwy. Obie jednostki diagnostyczne rozpoznały u skarżącego obustronne odbiorcze uszkodzenie narządu słuchu. Organ II instancji w swoim uzasadnieniu zaakcentował , że ujawnione w badaniach audiometrycznych obniżenie ostrości słyszenia u w/wym. nie powoduje skutków zdrowotnych, które można kwalifikować jako chorobę zawodową słuchu, a nadto stwierdził , że przesunięcie progu słyszalności u w/w nie jest schorzeniem, a jedynie odchyleniem od normy -nie skutkującym istotnym zaburzeniem funkcji organizmu. W przekonaniu Sądu każde odejście od normy prawidłowości fizjologicznej danego narządu jest jego uszkodzeniem, stąd każdy przypadek odchylenia od wzorca jest cechą patologiczną. Norma zdrowotna jest bowiem oznaką sprawności danego narządu, zaś stan odmienny jest jej obniżeniem. Błędne jest więc twierdzenie, że ubytki słuchu poniżej określonej wielkości nie powodują skutków zdrowotnych, bo są one w istocie odznaką obniżenia sprawności narządu słuchu. O chorobie zawodowej nie decydują względy medyczne, a tylko prawne. Przeto stwierdzenie niedosłuchu odbiorczego, który zawsze jest wywołany czynnikiem zewnętrznym, i zatrudnienie w hałasie, przy braku innych okoliczności i domniemaniu związku przyczynowego, uzasadnia uznanie schorzenia za chorobę zawodową. Żadne inne reguły w tej materii nie obwiązują. Przede wszystkim należy jednak podkreślić, że z prawnego punktu widzenia pojęcie "choroby zawodowej" nie jest związane z rozmiarem doznanego uszczerbku na zdrowiu, oznacza natomiast kwalifikację prawną choroby biologicznej i można o niej mówić w odniesieniu do chorób wymienionych w Wykazie chorób zawodowych, w wypadku stwierdzenia, że zachorowanie ma swą przyczynę w warunkach wykonywania pracy. W tej sytuacji, skoro u skarżącego stwierdzono ubytek słuchu (uszczerbek na zdrowiu) i stwierdzono ponadnormatywne natężenie hałasu na stanowiskach pracy, którą wykonywał, to ten ubytek słuchu, zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w pkt 15 Wykazu chorób zawodowych, należy zakwalifikować jako chorobę zawodową. Skarżący wykonywał bowiem pracę w warunkach ponadnormatywnego hałasu, co stanowi dostateczną podstawę do uznania związku przyczynowego między utratą przez niego słuchu, a tymi warunkami (pracą). Stanowisko to znajduje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak też i Sądu Najwyższego, który w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. , sygn. akt III RN 202/99 (Wokanda 2000/9/33) wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów prawnych (§ 1 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych w związku z pkt 15 załącznika do tego rozporządzenia - "Wykazu chorób zawodowych") brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu jedynie ze względu na stopień stwierdzonego uszkodzenia, jeżeli wykazano, że uszkodzenie to zostało spowodowane na skutek hałasu w miejscu pracy. Odmienne rozstrzygniecie - w ocenie Sądu - mogłoby zapaść tylko wówczas, gdyby wykazano inną przyczynę niedosłuchu. Takiej innej przyczyny niedosłuchu - w toku niniejszego postępowania - zaś nie wykazano. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), jako wydaną z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię prawnego pojęcia choroby zawodowej - uszkodzenie słuchu wywołanego działaniem hałasu i w konsekwencji przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 cyt. wyżej ustawy. Na zakończenie godzi się podkreślić, że w dniu orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie obowiązywało już nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132 , poz. 1115). W tej mierze wskazać trzeba, że w dalszym ciągu w sprawie będą miały zastosowanie dotychczasowe przepisy. Z brzmienia § 10 tegoż rozporządzenia wynika, iż postępowanie rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia (03 września 2002 r.), czyli postępowanie będące w toku, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Skoro więc nie zawężono granic owego postępowania, zwłaszcza do granic ostatecznie zakończonego postępowania administracyjnego, kiedy to po uchyleniu decyzji przez Sąd należałoby stosować nowe przepisy, przyjąć wypadnie, iż chodzi o postępowanie w jego całokształcie, a zatem obejmujące również postępowanie w zakresie kontroli legalności decyzji administracyjnych, czyli postępowanie przed sądem administracyjnym. Sformułowanie cytowanego przepisu prowadzi do konkluzji, iż postępowanie jest rozpoczęte (w domyśle niezakończone) wówczas, gdy sprawa nie została o ogóle rozstrzygnięta, bądź gdy decyzja wydana w sprawie nie nosi znamion ostateczności i prawomocności. Toteż nowe przepisy należy stosować wyłącznie do spraw wszczętych po wskazanej powyżej dacie wejścia w życie przywołanego rozporządzenia.