II SA/Ka 922/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Ewa Krawczyk /spr./ Sędziowie: NSA Małgorzata Korycińska WSA Włodzimierz Kubik Protokolant sekr. sąd. Elwira Karasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi Gminy I. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i orzeka, że decyzja ta nie może być wykonywana. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 112, 113, 114, 115, 119, 130, 132 i 134 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 46, poz. 543/ oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa – po rozpoznaniu odwołania I. i K.B. – od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] nr [...] o wywłaszczeniu i odszkodowaniu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wywłaszczenia, uchylił orzeczenie o odszkodowaniu i w to miejsce ustalił wartość wywłaszczonej nieruchomości na kwotę [...] zł wg zaktualizowanego operatu szacunkowego. Na powyższą decyzję złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego I. i K.B. – właściciele wywłaszczonej nieruchomości – domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Kwestionowali przede wszystkim prawidłowość zastosowania trybu wywłaszczenia tak co do rzeczywistego celu tego trybu, jak i niewłaściwego prowadzenia rokowań poprzedzających wydanie decyzji. Powyższa skarga została zapisana pod sygn. akt II SA/Ka 3566/01. Po doręczeniu Wojewodzie [...] skargi organ ten decyzją wydaną w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74, poz. 368 z zm./ z dnia [...] nr [...] uchylił decyzję własną z dnia [...] w całości Zdaniem Wojewody [...] podjęcie tej treści decyzji stanowi następstwo okoliczności podniesionych w skardze, które zaistniały po wydaniu decyzji w trybie odwoławczym to jest po dniu [...] a przede wszystkim wyroku NSA z dnia 26.10.2001 r. sygn. akt II SA/Ka 287/00. Na decyzję wydaną w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA skargę złożyła Gmina I., na rzecz której nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości objętej decyzją z dnia [...]. W skardze zarzucono Wojewodzie [...] "przekroczenie granic skargi" przez uchylenie zaskarżoną decyzją decyzji organu I instancji to jest Starosty [...] z dnia [...] w sytuacji gdy skarżący wnosili tylko o uchylenie decyzji II instancji. Nadto w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA niedopuszczalne jest "cofnięcie sprawy" do etapu postępowania odwoławczego. Zaskarżona decyzja nie zawiera materialnej podstawy prawnej bowiem nie stwierdza naruszenia prawa decyzją z [...]. Zdaniem skarżącej Gminy wyrok NSA w sprawie II SA/Ka 287/00 nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia, bowiem dotyczy innej działki nie będącej przedmiotem wywłaszczenia. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] postulował jej oddalenie podnosząc, że okoliczności przedstawione przez skarżących w skardze na decyzję Wojewody z [...] wymagają dodatkowych wyjaśnień, a zatem w tym zakresie niezbędne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania. Wobec złożenia skargi na decyzję wydaną w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, postanowieniem z dnia 26.08.2002 r. sygn. akt II SA/Ka 922/02 Sąd zawiesił postępowanie w sprawie skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 38 ust. 2 ustawy o NSA /którego odpowiednikiem jest obecnie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. nr 153, poz. 1270/. Problemem w sprawie jest właśnie zakres, w jakim organ administracji otrzymawszy skargę skierowaną do Sądu mógł - działając na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74, poz. 368 z zm./ - skorzystać z uprawnień autokontrolnych. W niniejszej sprawie organ uchylił zaskarżoną decyzję wraz z decyzją ją poprzedzającą i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu uzupełnienia postępowania dowodowego. Działając więc w oparciu o art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, organ w istocie wykorzystał kompetencje ukształtowane przez art. 138 § 2 kpa, co potwierdza także wywód zawarty w tej decyzji i odpowiedzi na skargę. Organ orzekający nie dostrzegł, że kompetencje z art. 138 kpa i 38 ust. 2 ustawy o NSA kształtują się odmiennie i są rozłączne. Nie można wykorzystać art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, jako drogi otwierającej możliwość "cofnięcia sprawy" do etapu postępowania odwoławczego i do korzystania w tym zakresie z art. 138 § 2 kpa. Kompetencja z art. 38 ust. 2 ustawy o NSA jest bowiem samodzielną i samoistną podstawą postępowania prowadzonego przez organ i przesłanki stosowania tego przepisu są uregulowane w sposób autonomiczny. O ile korzystanie z trybu wskazanego w art. 138 § 2 kpa ma miejsce w postępowaniu odwoławczym, o tyle możliwość ta jest definitywnie wyłączona z momentem złożenia skargi do Sądu. Z tą chwilą otwiera się możliwość autokontroli w granicach art. 38 ust. 2 ustawy o NSA. Ewentualny powrót do trybu art. 138 § 2 kpa jest możliwy tylko poprzez orzeczenie sądowe odpowiedniej treści. Otwiera ono bowiem drogę powrotu do trybu postępowania administracyjnego. Taka możliwość nie służy na podstawie decyzji z art. 38 § 2 ustawy o NSA. Decyzja ta może tylko zadośćuczynić skardze, nie może natomiast nigdy przynieść skutku w postaci powrotu na drogę administracyjnoprawną, bo tę możliwość wykluczyło przekazanie sprawy do Sądu /por. wyrok NSA – V SA 3556/00 z 1.10.2001, LEX 54236/. Przesłanką zastosowania art. 38 ust. 2 ustawy o NSA jest w szczególności zadośćuczynienie żądaniom skargi w całości. Artykuł 38 ust. 2 nie określa prawnych form, w jakich ma nastąpić przewidziane w tym przepisie "uwzględnienie skargi w całości", ale wobec wykluczenia możliwości uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w oparciu o ten przepis orzecznictwo sądowe przyjęło /np. wyrok V SA 2361/99 – LEX 7938/, że uwzględnienie skargi w całości następuje wskutek: - uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub części /w zależności od zakresu zaskarżenia/ i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i orzeczenia o istocie sprawy, - uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania I instancji. Decyzja będąca przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie narusza powyższe reguły. Przede wszystkim nie stanowi ona uwzględnienia żądania skargi w całości. Skarżący domagali się bowiem jedynie uchylenia decyzji II instancji – Wojewody [...] z [...]. Dlatego treść decyzji wydanej w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA może zawierać tylko tyle ile treści zawierała skarga, której przesłanie spowodowało uruchomienie trybu kontrolnego. Nadto decyzją tą orzeczono – po uchyleniu decyzji skarżonej i decyzji I instancji – o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Doszło więc także do naruszenia zasady konstytucyjnej, a mianowicie wyłączności działania Sądu w zakresie określonym przez system prawa /naruszeniu funkcji skargi do Sądu/. Nie jest bowiem dopuszczalne uruchomienie nowego toku instancji administracyjnej w sprawie, która taki tok instancji przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją zaskarżoną przez stronę do sądu administracyjnego, czyli gdy strona zdecydowała się na przejście do innego jakościowo, bo sądowego, stadium kontrolnego /podobnie problem ten ujęto w orzeczeniu NSA z 10.04.1997 r. – I SA/Po 1909/96/. Powyższe naruszenia prawa – w ocenie składu orzekającego – mają charakter rażący i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270/ i w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1271 z zm./ orzeczono jak w sentencji. SJ/