II SA/Ka 928/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Łucja Franiczek /spr./ Sędziowie NSA Leszek Kiermaszek NSA Małgorzata Korycińska Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2004 r. sprawy ze skargi H.M. i H.M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...], 2) orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia [...] S.S. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. o przeprowadzenie kontroli robót wykonanych przez H.M. /M./ w budynku przylegającym do jej pawilonu. Strona wskazała, że wykonane roboty powodują zalewanie znajdującego się w pawilonie salonu fryzjerskiego, narażając ją na utratę reputacji oraz zaufania klientów. Ponadto podniosła, iż H.M. podjął co prawda działania zmierzające do zmiany zaistniałej sytuacji, jednakże nie przyniosły one oczekiwanego efektu. Pismem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. poinformował zainteresowanych o terminie wizji lokalnej, która miała zostać przeprowadzona w dniu [...] o godz. [...]. W protokole z oględzin nieruchomości, w których uczestniczyli: przedstawiciel organu nadzoru budowlanego, przedstawiciel gminy, S.S. oraz H. i H.M. ujawniono, że budynek mieszkalny usytuowany na działce nr [...] przylega do budynku parterowego zakładu fryzjerskiego. Ściana przylegająca budynku mieszkalnego należącego do H. i H.M. jest w dobrym stanie, natomiast dach budynku zakładu fryzjerskiego wymaga remontu. H.M. złożyła oświadczenie, że dostarczy organowi nadzoru budowlanego dokumenty świadczące, że granice nieruchomości, znajdujące się na podkładzie geodezyjnym, którym dysponuje organ przebiegają w rzeczywistości w innym miejscu. Do protokołu dołączona została dokumentacja fotograficzna. W dniu [...] H. i H.M. złożyli do akt pismo procesowe wyjaśniające powstały stan rzeczy. Wskazali, że w miejscu poprzedniego budynku mieszkalnego, w [...] wybudowali nowy, nieco dłuższy od poprzedniego. Obiekt ten został wzniesiony w oparciu o udzielone pozwolenie, usytuowany był prostopadle w stosunku do znajdującego się na sąsiedniej działce zakładu fryzjerskiego w taki sposób, iż pomiędzy budynkami istniała niewielka wolna przestrzeń. Wskazali, iż w niedalekiej przeszłości S.S. przebudowała istniejący zakład fryzjerski w taki sposób, iż zmniejszyła się przestrzeń pomiędzy budynkami, co spowodowało powstanie konfliktu sąsiedzkiego. Wskazali ponadto, iż w istocie rzeczy budynek zakładu fryzjerskiego został nielegalnie zlokalizowany na ich nieruchomości naruszając ustalone granice. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nałożył na S.S. obowiązek opracowania dokumentacji technicznej dotyczącej szczegółów zabezpieczenia dylatacji i zakończenia pokrycia dachowego budynku salonu fryzjerskiego. Równocześnie organ nadzoru budowlanego pismem z dnia [...] poinformował H. i H.M., iż w sprawie rozbudowy i adaptacji części budynku gospodarczego na posesji zlokalizowanej pod adresem ul. [...] w P. zostało wszczęte odrębne postępowanie wyjaśniające. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] Nr [...]. Przy piśmie procesowym z dnia [...] H. i H.M. nadesłali do organu szereg dokumentów wykazujących legalność ich budowy i wzajemne usytuowanie nieruchomości. Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną w oparciu o art. 47 ust. art. 66 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nakazał S.S. wykonanie robót budowlanych zabezpieczających dylatacje pomiędzy budynkami zlokalizowanymi na działkach nr [...] i [...] w P. – zgodnie z wariantem II, przedstawionym w dokumentacji technicznej. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż budynki zlokalizowane w granicy działek nr [...] i [...] w P. "nie posiadają prawidłowego zabezpieczenia dylatacji, co powoduje zalewanie ścian tych budynków i wpływa niekorzystnie na ich stan techniczny". Organ podniósł ponadto, iż dach budynku parterowego salonu fryzjerskiego wymaga gruntownego remontu i przy tej okazji należy wykonać odpowiednie zabezpieczenie dylatacji. W dniu [...] H.M. złożyła odwołanie od tej decyzji, wskazując, że budynek salonu fryzjerskiego położony jest na jej nieruchomości. W dniu [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia powołując art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego, wskazano, że S.S. postanowieniami organów nadzoru budowlanego I i II instancji została zobowiązana do przedłożenia dokumentacji technicznej dotyczącej zabezpieczenia dylatacji pomiędzy jej obiektem i przylegającym doń budynkiem mieszkalnym należącym do H. i H.M. Zobowiązana przedłożyła wymagane opracowanie, z którego wynika, iż przyjęty został jeden z wariantów zabezpieczenia sąsiedniego budynku poprzez przyklejenie na ścianie budynku mieszkalnego oraz na dachu pawilonu taśmy samoprzylepnej zabezpieczonej dodatkowo listwą wzmacniającą. W ocenie organu, planowane roboty budowlane gwarantują skuteczne zabezpieczenie obydwu obiektów budowlanych przed zamakaniem. W skardze do Sądu H.M. i H.M. wnieśli o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji lub o uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów procesowych wedle załączonego spisu kosztów. Uzasadniając skargę podniesiono, że zarówno decyzja organu I jak i II instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego jak i procesowego. Naruszenie to ma się objawiać poprzez błędne zastosowanie art. 66 ustawy Prawo budowlane, który w niniejszej sprawie, zdaniem skarżących, miałby zastosowanie wówczas, gdy w odniesieniu do użytkowanego obiektu budowlanego nie wydano ostatecznej decyzji administracyjnej o rozbiórce obiektu. Przepis ten został również, zdaniem pełnomocnika, naruszony w ten sposób, iż decyzja nakazująca zabezpieczenie dylatacji pomiędzy budynkami została wydana wyłącznie w odniesieniu do S.S., a tymczasem skarżący niejednokrotnie podnosili, że budynek pawilonu, w którym mieści się zakład fryzjerski został w części zlokalizowany na ich nieruchomości. Stąd też "są oni co najmniej współwłaścicielami nieruchomości S.S. w zakresie w jakim leży na ich nieruchomości". Ponadto wskazano, że dokumentacja techniczna dotycząca nakazanych robót budowlanych została sporządzona przez osobę nieuprawnioną, skoro sporządzający projekt legitymował się uprawnieniami w zakresie "sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów powtarzalnych innych budynków oraz sporządzania planów zagospodarowania działki związanych z realizacją tych budynków". Przesądza to zatem o naruszeniu art. 81 pkt 1 lit. d i art. 84a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego "w zakresie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa dotyczących właściwego wykonania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, gdyż dopuścił do sporządzenia dokumentacji technicznej przez osobę nie posiadającą właściwych uprawnień regulowanych przez wskazany wyżej przepis prawa budowlanego". Ponadto w skardze wskazano szereg przepisów procedury, które w ocenie pełnomocnika skarżących zostały naruszone w prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego postępowaniu. Do skargi dołączono odpis decyzji nr [...] z dnia [...] nakazującej S.S. rozbiórkę wybudowanej bez pozwolenia na budowę części obiektu parterowego na posesji przy ul. [...] w P. W pismach procesowych z dnia [...] i [...] skarżący po raz kolejny podnieśli okoliczności związane z usytuowaniem budynku, w którym mieści się zakład fryzjerski, na ich nieruchomości, których nie uwzględniono w postępowaniu administracyjnym. Skarżący podnieśli, iż sąsiedni obiekt jest w dalszym ciągu samowolnie rozbudowywany i wykonano nowy dach, nie dopełniając nakazu rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ powołał się na argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji I jak i II instancji. Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie zauważyć należy, że skargę wniesiono w dniu [...] a więc w czasie, gdy obowiązywała ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm./. Na mocy art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ ustawa o NSA utraciła moc. Zgodnie zaś z przepisem art. 97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy, w których skargi wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270 – zwanej dalej ustawą p.s.a./. Na mocy art. 134 § 1 p.s.a. Sąd rozstrzyga o granicach skargi nie będąc jednakże związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Odnosząc się do wydanych w toku postępowania administracyjnego rozstrzygnięć wskazać należy na przyjęcie przez organ nadzoru budowlanego I instancji błędnej podstawy prawnej. Przywołany jako podstawa prawna decyzji tego organu przepis art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /obecnie – tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm./ stanowi, że "jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest zobowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu /najemcy/ na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu". Odnosi się on do sytuacji, w której wykonanie przez inwestora określonych robót budowlanych na swojej nieruchomości uzależnione jest od czasowego zajęcia nieruchomości sąsiedniej. Regulacja art. 47 Prawa budowlanego wskazuje, że jest to przepis regulujący zagadnienie tzw. "sąsiedztwa nieruchomości", a ponieważ odnosi się do materii związanej z wykonywaniem prawa własności, tudzież innych praw rzeczowych, ustawodawca dał pierwszeństwo ugodowemu rozwiązaniu ewentualnego konfliktu sąsiedzkiego. Stąd też ingerencja właściwych organów administracji publicznej jest możliwa dopiero wówczas, gdy okaże się, że próby negocjacji pomiędzy inwestorem a jego sąsiadem zakończyły się fiaskiem. Warto przy tym zauważyć, że redakcja ust. 2 przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż jego zastosowanie w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione wyłącznie od woli uprawnionego podmiotu /musi on złożyć stosowny wniosek/. W tym kontekście powiązanie w podstawie prawnej decyzji organu I instancji art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego z art. 66 tej ustawy musi zostać potraktowane jako wyraz błędnej wykładni tego pierwszego przepisu. Tymczasem organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że "nieuzgodnienie warunków wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, należącej do Państwa M., powoduje, iż inwestor winien zwrócić się do Starosty [...] jako organu administracji architektoniczno-budowlanej z wnioskiem, załączając doń dokumentację techniczną, o wydanie decyzji administracyjnej w myśl art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego o konieczności i potrzebie wejścia na teren ich nieruchomości, w celu wykonania zaleconych robót niniejszą decyzją ostateczną". Przywołany także w podstawie prawnej decyzji organów obydwu instancji przepis art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowi zaś podstawę wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego. Jednakże wydanie w tym trybie decyzji nie może upoważniać do wykonania robót budowlanych w innym obiekcie. Wszak z zebranego materiału dowodowego wynika, iż w nieodpowiednim stanie technicznym znajduje się budynek S.S.. Tymczasem usunięcie tych nieprawidłowości wg przyjętego rozwiązania technicznego miałoby polegać na przyklejeniu taśmy "[...]" na ścianę budynku skarżących i pokryciu dachowym obiektu budowlanego, będącego przedmiotem postępowania. Zatem chodzi o wykonanie robót budowlanych w budynku nie stanowiącym własności, ani nie będącym w zarządzie S.S., a mających na celu zabezpieczenie budynku sąsiedniego. W takim zaś stanie rzeczy ingerencja organów nadzoru budowlanego jest niedopuszczalna i to zarówno w trybie art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego, jak i na podstawie art. 47 ust. 2 tej ustawy. Już z tych względów decyzje organów obydwu instancji nie mogłyby się ostać. Nadto, wskazać przyjdzie na sprzeczność wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć z decyzją PINB w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego, stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania. Aczkolwiek nie wiadomo, czy decyzja ta uzyskała walor ostateczności, stwierdzić przyjdzie, iż zasadnie skarżący w toku postępowania administracyjnego wskazywali na konieczność uprzedniego wyjaśnienia sprawy legalności budowy obiektów na obu sąsiednich nieruchomościach. Zdaniem skarżących, obiekty nie przylegały bowiem do siebie, a dopiero wskutek nielegalnie wykonanych robót budowlanych na nieruchomości S.S., doszło do ich połączenia. Nie przesądzając prawdziwości tego rodzaju zarzutów zauważyć przyjdzie, iż skoro nielegalnie zrealizowana część budynku posiada wspólny dach z częścią istniejącą uprzednio /vide: szkic na k. 7 akt adm./, wydaje się logiczne, iż musiały być wykonane również roboty budowlane na dachu spornego budynku. Tymczasem organy nadzoru w tym zakresie nie podjęły czynności w celu wyjaśnienia okoliczności sprawy, czym naruszono wymogi art. 7, 8 i 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 10 § 1, art. 81, art. 89 § 2 kpa. Wszak skarżący wzięli udział w oględzinach nieruchomości i w toku postępowania administracyjnego złożyli szereg pism. Wskazać też przyjdzie, iż w ramach niniejszego postępowania organy nadzoru budowlanego nie były uprawnione do rozstrzygania sporu na tle przebiegu granicy i własności. Wiążące w tym względzie były dane wynikające z aktualnej mapy, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Chybiony jest także zarzut sporządzenia dokumentacji technicznej przez osobę nie legitymującą się kwalifikacjami zawodowymi w tym zakresie. Z przedłożonego dokumentu o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wynika bowiem, że J.K. jest upoważniony m.in. do kontrolowania wytwarzania elementów budowlanych oraz oceniania i badania stanu technicznego budynków, sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych budynków gospodarczych. Przedmiotem projektowania w niniejszej sprawie nie było sporządzenie projektu budynku mieszkalnego, jak uważają skarżący, lecz zabezpieczenie dylatacji zakończenia pokrycia dachowego budynku sąsiedniego, nie mającego takiego charakteru. Mając jednak na uwadze wyżej stwierdzone naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 47 ust. 2 i art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego oraz nienależyte wyjaśnienie okoliczności sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie [...] zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 15 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata, rozstrzygnięto po myśli art. 200 i art. 205 § 1 – 3 cyt. ustawy w zw. z § 2 ust. 2 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozp. Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm./. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśnienia wymagać będzie kwestia legalności robót budowlanych na obu sąsiednich nieruchomościach oraz oceny stanu technicznego obiektów. O ile zajdzie konieczność wydania decyzji mających na celu usunięcie nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego obiektów i ich części, zrealizowanych zgodnie z prawem budowlanym, obowiązującym w dacie wykonania robót budowlanych, nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych dopuszczalne będzie jedynie na właściciela lub zarządcę obiektu, w którym stwierdzono nieprawidłowości. SJ/