II SA/Ka 935/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie: WSA Włodzimierz Kubik Asesor : WSA Iwona Bogucka /spr./ Protokolant: st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2004r. sprawy ze skargi R. K., R. K., K. O., J. O., S. W., A. B., C. B., J. J., E. J., J. P., G. P., B. K., M. K., A. P., A. P., J. P., M. G., E. G., M. C.. M. C., Ł. B., R. B., W. B., M. B., R. R., M. C., W. S., J. K., B. P., Z. P., A. J. i I. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1/ ze skargi R. K., R. K., K.O., J. O., S.W., A. B., C. B., J. J., E. J., J. P., G. P., B. K., M. K., A. P., A. P., J. P., M. G., E. G., M. C., M. C., Ł. B., R. B., W. B., M. B., R. R., M. C., W. S., J. K. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; 3/ oddala skargę B. P., Z. P., A. J. i I. S. Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta C. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie drogi stanowiącej przedłużenie ul. [...] w C. /na odcinku od końca I etapu tj. rejonu ul. W. do skrzyżowania z projektowanym przedłużeniem ul. [...] / wraz z odwodnieniem, oświetleniem i zagospodarowaniem zielenią. Tak opisana inwestycja stanowiła realizację II etapu przedłużenia ul. [...], obejmującą: budowę ulicy, budowę odwodnienia, budowę oświetlenia, zastosowanie urządzeń niwelujących hałas /wałów ziemnych, ekranów akustycznych, zieleni izolacyjnej oraz okien o podwyższonej izolacyjności w obiektach z kondygnacjami od 3-11/ oraz zastosowanie osłon zmniejszających negatywny wpływ zanieczyszczeń na powietrze utworzonych z zieleni izolacyjnej. Wnioskiem z dnia [...] Miejski Zarząd Dróg i Mostów w C., na podstawie art.32 i 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /tekst jedn. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz.2016 ze zm./ zwrócił się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przedłużenia ul.[...] – II etap realizacji w zakresie części drogowej, oświetlenia ulicznego i zabezpieczenia kolidujących uzbrojeń. Do wniosku dołączono dokumenty poświadczające prawo inwestora do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, projekt budowlany dotyczącej części drogowej i oświetlenia wraz z przebudową urządzeń elektroenergetycznych i ocenę oddziaływania na środowisko planowanej rozbudowy drogi. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta C. zobowiązał inwestora do uzupełnienia złożonej dokumentacji projektowej m.in. o uzgodniony projekt zieleni i zadrzewienia. Postanowienie zostało doręczone inwestorowi [...]. Z akt sprawy nie wynika, aby projekt taki został na etapie postępowania przed organem I instancji złożony. O wszczęciu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę Prezydent Miasta zawiadomił pozostałe strony pismem z dnia [...]. Wśród osób zawiadomionych o wszczęciu postępowania brak jest Z. P. i B. P., I.S. oraz A. J. Pełnomocnik stron pismem z dnia [...] wniósł zastrzeżenia do rozwiązania polegającego na izolacji za pomocą pasa zieleni i uznając niedostateczność takiego rozwiązania wnioskował o urządzenie wałów ziemnych bądź ekranów akustycznych, zgodnie z zapisem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta C. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na przedłużeniu ul. [...] w C. – II etap wraz z oświetleniem drogowym. W uzasadnieniu wskazano, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]. Organ I instancji podał również, że w trakcie postępowania wpłynęły wnioski mieszkańców dotyczące wprowadzenia ekranów akustycznych bądź wałów ziemnych zamiast zieleni izolacyjnej, do których ustosunkowano się w odpowiedzi udzielonej pełnomocnikowi mieszkańców, nie sprecyzowano jednak treści tej odpowiedzi. Decyzja zawiera nadto zastrzeżenie, że jej integralną część stanowią załączniki, opieczętowane i ponumerowane od 1 do 2. W aktach sprawy znajdują się: opieczętowany załącznik nr 1 do decyzji nr [...] z [...], którym jest projekt budowlano- wykonawczy dla części drogowej, oraz opieczętowany załącznik nr 2, którym jest projekt budowy oświetlenia ulicznego wraz z przebudową urządzeń elektroenergetycznych. Odwołanie od decyzji w imieniu reprezentowanych mieszkańców ul. [...] w C. złożył ich pełnomocnik, wnosząc o jej uchylenie bądź zmianę w części dotyczącej wprowadzenia skutecznych zabezpieczeń przed nadmiernym hałasem i negatywnym oddziaływaniem na środowisko w szczególności poprzez wykonanie ekranów dźwiękowych i zastosowanie urządzeń ograniczających wpływ spalin. W uzasadnieniu podniesione zostało, że wydając decyzję Prezydent Miasta nie ustosunkował się do uwag zgłoszonych w przedmiotowej kwestii w trakcie postępowania. Nadto symulowane badanie poziomu natężenia hałasu, powołane w piśmie z [...]., wskazuje na przekroczenie norm w ciągu całej doby, co stanowi o zasadności żądania. Zaprojektowanie natomiast pasa zieleni o bliżej niesprecyzowanym charakterze, nie załatwia istotnego z punktu widzenia mieszkańców, problemu. Ostatecznym postanowieniem z dnia [...] wydanym po wezwaniu pełnomocnika do wykazania przymiotu strony w postępowaniu m.in. Z. P. i I. S., Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania Z. P. i I. S. od decyzji Prezydenta Miasta C. z [...], uznając iż nie mają one interesu prawnego w sprawie i nie są stronami postępowania. W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] na podstawie art.35 ust.4 ustawy prawo budowlane, zobowiązał inwestora Miejski Zarząd Dróg i Mostów w C., do uzupełnienia projektu budowlanego załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę, w zakresie spełnienia wymogu zastosowania urządzeń ochronnych niwelujących hałas, typu wały ziemne, ekrany akustyczne, zieleń izolacyjna, oraz zaprojektowanie odwodnienia projektowanego poszerzenia drogi, które to obowiązki wynikają z pkt 1 decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].W uzasadnieniu tego postanowienia Wojewoda podał, że na etapie postępowania odwoławczego organ II instancji ustalił, że projekt budowlany załączony przez inwestora nie zawiera opracowania w zakresie ochrony przed hałasem i projektem odwodnienia terenu, a wymagania w tym zakresie zostały wprowadzone decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na postanowienie Wojewody [...], inwestor przedłożył uzgodniony projekt zieleni izolacyjnej, zaś odnośnie kwestii odwodnienia podał, że w tym zakresie uzyskał już ostateczną decyzję Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę odwodnienia w przedłużeniu ulicy[...] – II etap. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, a nadto zatwierdził projekt zieleni jako integralną część projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę i wydał pozwolenie na wykonanie zieleni jako integralnej części pozwolenia na budowę ul. [...] II etap. Jako podstawa prawna tego rozstrzygnięcia podany został art.138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu wyjaśniono, że obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego wynikał z treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z zapisu pkt 1 tej decyzji wynika, że dla zmniejszenia oddziaływania potencjalnego hałasu, inwestor winien zastosować wskazane alternatywnie rozwiązania typu: wały ziemne, ekrany akustyczne, zieleń izolacyjna. Dokonując wyboru typu rozwiązania, inwestor dołączył uzgodniony projekt, który oceniono jako rozwiązanie optymalne, uwzględniające zmniejszenie oddziaływania hałasu na środowisko. Organ odwoławczy nie zgodził się przy tym z tezami odwołania, że istnieje konieczność zastosowania wałów ziemnych lub ekranów ochronnych, gdyż nie potwierdzają jej pomiary rzeczywiste hałasu, a konieczności takiej nie można wywodzić tylko z ocen przewidywanego hałasu. Przewidywany przez skarżących poziom hałasu został przyjęty przez nich z uwzględnieniem, że realizowanej drodze zostanie nadany status drogi wojewódzkiej. Tymczasem ulica [...] dotychczas nie została ujęta w wykazie dróg krajowych i wojewódzkich, co potwierdza, że nie ma ona takiej kategorii. Ustalenie dla tej ulicy kategorii powiatowej nastąpiło na mocy uchwały nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] która weszła w życie [...]. Oznacza to zdaniem organu, że na etapie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz na etapie udzielania pozwolenia na budowę, nie miały zastosowania przepisy rozporządzenia M.O.Ś.Z.N i L z 14 lipca 1998r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli R. K., R. K., K. O., J.O., S. W., A. B., C. B., J. J., E. J., J. P., G. P., B. K., M. K., A. P., A. P., J. P., M. G., E. G., M. C., M. C., Ł. B., R. B., W. B., M. B., R. R., M. C., Z. P., B. P., I. S., W. S., J. K., A. J. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody w części orzekającej o graniczeniu ochrony przed hałasem do zaprojektowania zieleni izolacyjnej i zobowiązanie organu administracji do zaprojektowania w tym zakresie ekranów dźwiękochłonnych lub wałów ziemnych. W uzasadnieni zarzucono, że inwestor wybrał rozwiązanie najtańsze, a zarazem najmniej skuteczne. W ocenie skarżących to nie kategoria drogi, lecz przewidywane natężenie ruchu i hałas, winny decydować o wyborze zabezpieczeń, a w tym zakresie przewidywane natężenie hałasu w dzień i w nocy wyniesie odpowiednio 56,8 do 64 dB oraz 47,8 do 55 dB, co stanowi o istotnym przekroczeniu dopuszczalnych norm. Nadto skarżący zawnioskowali o uwzględnienie ich argumentacji przedstawionej w sprawie o sygn.II SA/Ka 2752/01, zawisłej przed tutejszym Sądem ze skargi na decyzję dotyczącą I etapu budowy przedmiotowej drogi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i wskazując, że przewidywane natężenie hałasu winno być zweryfikowane na etapie eksploatacji drogi, a poddawana w wątpliwość efektywność zieleni izolacyjnej jest przedwczesna. W przypadku zaistnienia potrzeby zastosowania dodatkowych zabezpieczeń przed hałasem, będą one mogły być zrealizowane po wykonaniu drogi, na co wskazują przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska/ Dz.U. nr 62, poz.627/. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ odwoławczy dokonuje merytorycznej kontroli decyzji organu I instancji i jest uprawniony od korygowania jego rozstrzygnięć. Aby dokonać zmian w decyzji organu I instancji, organ odwoławczy winien uchylić nieprawidłowe rozstrzygnięcie w całości lub w części, i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Wskazuje na to przepis art.138 § 1 pkt 2 kpa. W rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy nie uchylił jednak rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz w oparciu o przepis art.138 § 1 pkt 1, utrzymał je w mocy. Uznając poprawność rozstrzygnięcia organu I instancji, organ odwoławczy jest władny utrzymać je w mocy, wówczas jednak nie posiada uprawnień do korygowania czy uzupełnienia orzeczenia wydanego przez I instancję. Należy podkreślić, że Wojewoda [...] w nieuprawniony sposób orzekł zarówno o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta, jak i wydał orzeczenie reformujące. Taka praktyka jest niedopuszczalna wobec katalogu orzeczeń organu odwoławczego, przewidzianych w art.138 kpa. W zakresie zaś w jakim Wojewoda [...] orzekł o zatwierdzeniu projektu zieleni i udzieleniu pozwolenia na jej wykonanie, decyzja została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W tej kwestii organ odwoławczy orzekł bowiem merytorycznie w sprawie, która nie była objęta zakresem postępowania przed organem instancji I. Bezskuteczny jest przy tym zabieg, polegający na opisaniu przedmiotowego projektu, stanowiącego załącznik do decyzji Wojewody z dnia [...] jako integralnej części załącznika do decyzji nr [...] organu I instancji z dnia [...]. Decyzja organu I instancji posiada bowiem dwa, opisane wyżej, załączniki i rozstrzygnięcia nie oparte na art.138 § 1 pkt 2 kpa nie może zmienić jej treści. W ocenie Sądu nie ulega natomiast wątpliwości, że organ odwoławczy trafnie dostrzegł konieczność objęcia na etapie udzielenia pozwolenia na budowę, warunków ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczących ochrony i zabezpieczenia przed hałasem. Jak wynika zresztą z akt sprawy, kwestia ta pojawiła się także na etapie postępowania przed Prezydentem Miasta, obowiązek uzupełnienia projektu nie został jednak wówczas wyegzekwowany. Okoliczność ta uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji, albowiem jej wydanie narusza przepis art. 34 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane /aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz.2016 ze zm./, zgodnie z którym projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta w swej treści przewidywała realizację jednej z form wskazanych zabezpieczeń przed hałasem, na etapie zatwierdzenia poddane analizie winno być zatem wybrane rozwiązanie. Decyzja Prezydenta Miasta nr [...] z [...] nie obejmuje swą treścią w ogóle spraw izolacji przed hałasem w żadnej z form przewidzianych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przyczyny takiego pominięcia i ograniczenia przedsięwzięcia inwestycyjnego nie zostały w uzasadnieniu decyzji wskazane. Uwzględniając podane argumenty, Sad na podstawie art.145 § 1 pkt 1a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, w związku z art.97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu prze sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją art.152 PoPPSA, do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O oddaleniu skarg B. P., Z. P., A. J. i I. S. Sąd orzekł na podstawie art.151 w związku z art.50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art.50 § 1 powoływanej ustawy wskazuje krąg osób legitymowanych do wniesienia skargi, wyznaczając go kryterium interesu prawnego. W negatywny sposób kwestia interesu prawnego w sprawie, w odniesieniu do Z. P. i I. S., została przesądzona ostatecznym postanowieniem z dnia [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. W związku z materiałem sprawy, analogicznie wygląda przypadek interesu prawnego B. P., legitymującego się tytułem prawnym do tej samej działki co Z. P., oznaczonej nr adresowym [...]. W aktach sprawy brak jest dowodu na udział w postępowaniu administracyjnym A. J. Wobec wątpliwości co do interesu prawnego skarżącego, Sąd wezwał go pismem z dnia [...] do wykazania swego interesu prawnego. Bierność skarżącego w tym zakresie uzasadnia odmowę przyznania mu statusu strony w postępowaniu i oddalenie jego skargi.