II SA/Ka 939/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant stażysta Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2005 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...]r. Nr [...], 2) stwierdza nieważność decyzji Wojewody Ś. z dnia [...]r. Nr [...], 3) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 28 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) zobowiązał M.M. do zwrotu zasiłku dla bezrobotnych za okres od [...]r. do [...]r. w łącznej kwocie [...]zł. W uzasadnieniu decyzji podał, że M.M. z dniem [...]r. nabył uprawnienia do [...]. Z tego powodu wypłacony zasiłek dla bezrobotnych stał się świadczeniem nienależnym w rozumieniu art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody Ś. wniósł skarżący, który podniósł, że nie pobierał żadnego zasiłku dla bezrobotnych, lecz stypendium. Nadto wskazał, że [...] nabył dopiero z dniem [...]r., gdyż w tym dniu otrzymał stosowną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zauważył, że przy podpisywaniu różnych pouczeń nie podpisywał żadnego, w którym mowa byłaby o [...], z tego powodu nie rozumie z jakiego powodu pobrane stypendium za [...]r. uznane zostało za świadczenie nienależne. Dodatkowo wskazał, że wysokość żądanego do zwrotu zasiłku dla bezrobotnych (stypendium) jest wyższa od kwoty otrzymanej [...] otrzymanego stypendium. Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.) uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda Ś. przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz obowiązujące przepisy, a następnie stwierdził, że zgodnie z treścią art. 37b ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, absolwentowi w okresie odbywania stażu przysługuje wypłacane przez starostę, stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych. Choć wysokość tego stypendium stanowi kwota zasiłku dla bezrobotnych, nie jest to jednakże zasiłek dla bezrobotnych, bowiem po myśli art. 2 ust. 1 pkt 21b powyższej ustawy, stypendium oznacza kwotę wypłaconą z Funduszu Pracy bezrobotnemu, zarejestrowanemu w powiatowym urzędzie pracy po raz pierwszy jako absolwent, w okresie odbywania: szkolenia, stażu u pracodawcy oraz przez okres nauki w szkole ponadpodstawowej, ponadgimnazjalnej albo szkole wyższej, do której uczęszcza w systemie wieczorowym lub zaocznym. W tej sytuacji, organ ten uznał, że żądanie od skarżącego zwrotu zasiłku dla bezrobotnych za [...]r. pozbawione jest podstaw prawnych. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązał M.M. do zwrotu stypendium za okres od [...]r. do [...]r. w łącznej kwocie brutto [...]zł. W uzasadnieniu decyzji podał, że M.M. z dniem [...]r. nabył uprawnienia do [...]. Z tego powodu wypłacone stypendium za czas stażu w okresie od [...]r. do [...]r. stało się świadczeniem nienależnym w rozumieniu art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Od decyzji tej skarżący ponownie wniósł odwołanie do Wojewody Ś. i wyraził swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Skarżący podniósł, że prawo do [...] nabył z dniem [...]r. tj. od dnia wydania stosownej decyzji przez organ Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i z tego powodu uznaje, że starosta winien mu wypłacić stypendium za pracę w [...]r. Nadto skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji, że nie respektuje rozstrzygnięć organu wyższego stopnia, a przecież Wojewoda Ś. uchylił pierwszą decyzję tego organu. Wskazał także, że w ramach stażu pracował nie tylko w [...] ale także w [...]r. i za ten okres nie otrzymał żadnego wynagrodzenia i z tego powodu czuje się oszukany. Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda Ś. przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz obowiązujące przepisy, a następnie stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Zdaniem organu odwoławczego bezspornym jest, że skarżący pobrał stypendium za [...]r. będąc nieuprawnionym do tego świadczenia z uwagi na nabycie prawa do [...], datowanej na dzień wskazany w decyzji organu [...] tj. [...]r., a po myśli art. 28 ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu świadczeniem nienależnie pobranym jest między innymi stypendium wypłacone osobie za okres, za który nabyła prawo do [...], jeżeli organ [...], który przyznał świadczenie nie dokonał jego pomniejszenia. Z tego powodu nienależnie pobrane świadczenie określa data nabycia prawa do świadczenia [...], a nie dzień jego wypłaty. Nadto organ odwoławczy wskazał, że skarżący został prawidłowo pouczony o przysługujących mu prawach i obowiązkach w tym o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił powyższej decyzji Wojewody Ś. naruszenie przepisów prawa. W szczególności skarżący zaakcentował, że pracował przez [...] miesiące, a wynagrodzenie otrzymał za [...] miesiące, jednakże w przypadku wynagrodzenia za [...] zobowiązano go do zwrotu otrzymanego stypendium. Następnie skarżący podniósł istotną wątpliwość związaną z tym, że osoba zatrudniona i wykonująca pracę na podstawie umowy o pracę otrzymuje wynagrodzenie i może równocześnie otrzymywać [...], a takie samo uprawnienie nie przysługuje osobie wykonującej pracę w ramach odbywanego stażu absolwenckiego. Dodatkowo podniósł, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w [...]r. został poinformowany o odbywaniu przez niego stażu i czy organ ten nie powinien załatwić sprawy w taki sposób by nie okazało się, że pracuje przez [...] miesiące bez wynagrodzenia. Zdaniem skarżącego nie został w sposób prawidłowy poinformowany o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia i nie podpisywał stosownego pouczenia. W dalszej części skargi skarżący odniósł się do konieczności istnienia jakiejś kwoty granicznej, której przekroczenie skutkuje wystąpieniem nienależnie pobranego świadczenia, jednakże zwraca się organowi administracji nie całą kwotę lecz jedynie to co przekracza ustalone kryterium. Nadto wskazał, że mocą zaskarżonej decyzji jest zobowiązany zwrócić więcej niż otrzymał, gdyż stypendium wynosiło [...]zł, a zażądano zwrotu kwoty [...]zł. Wojewoda Ś. w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zgłoszonych w skardze zarzutów, organ ten wskazał, że w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy skarżący został prawidłowo pouczony o przysługujących mu prawach i obowiązkach, w tym o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, a znajduje to potwierdzenie w oświadczeniu złożonym przez skarżącego w części "C" karty rejestracyjnej bezrobotnego, natomiast gdy idzie o wysokość zwrotu nienależnie pobranego stypendium, to organ ten zauważył, że stypendium podlega zwrotowi w kwocie brutto, czyli łącznie z potraconą przez organ zatrudnienia od tego świadczenia składką na ubezpieczenie zdrowotne oraz zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004 r. uległ zmianie stan prawny i w myśl postanowień art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). W tej sytuacji stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652) właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa, jednakże z innych powodów niż wskazał to skarżący. Stosownie bowiem do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w rozpatrywanej sprawie występują dwa zagadnienia wymagające stosownego ustosunkowania się ze strony Sądu. Pierwszym zagadnieniem, które wymaga analizy jest treść decyzji Wojewody Ś. z dnia [...]r., mocą której uchylił on decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...]r. o zobowiązaniu M.M. do zwrotu zasiłku dla bezrobotnych. Decyzję tą Wojewoda Ś. wydał w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie panuje dominujący pogląd, że po myśli art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, jest zobowiązany do określenia swego stanowiska w sprawie, co powinno nastąpić poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja organu odwoławczego ograniczającego się tylko do uchylenia decyzji organu administracji pierwszej instancji jest nieważna (wyrok NSA z 13 października 1983 r. sygn.akt SA/Kr 706/83; B.Adamiak (w) B.Adamiak, J.Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2004 r. s. 598-599). Oznacza to, że decyzja ta podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, a okoliczność ta wyczerpuje znamiona stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane treścią art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro decyzja Wojewody Ś. z dnia [...]r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a stanowiła ona przesłankę do podjęcia decyzji przez organ pierwszej instancji z dnia [...]r. i zaskarżonej decyzji Wojewody Ś. z dnia [...]r. to oznacza, że decyzje te podjęte zostały z uchybieniem obowiązujących przepisów prawa. Co prawda organ pierwszej instancji w swojej decyzji przywołał jedynie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, jednakże decyzja ta podjęta została w wyniku wskazanej powyżej decyzji Wojewody Ś. z dnia [...]r. Za taką interpretacją przemawiają akta administracyjne, ponieważ wynika z nich, że organ ten nie uruchamiał żadnego nowego postępowania, lecz ograniczył się jedynie do wykorzystania zgromadzonego materiału dowodowego i argumentacji zamieszczonej w powyższej decyzji organu odwoławczego. Takim postępowaniem organy administracji dopuściły się naruszenia nie tylko postanowień art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w części dotyczącej tego, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, ale także art. 8 wyżej wymienionego Kodeksu, to jest zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, jak również zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu sformułowanym w art. 10. Podniesione okoliczności wyczerpują znamiona uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż jak zostało to powyżej zaznaczone organy administracji dopuściły się takich uchybień i z tego powodu Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Dodatkowym argumentem przemawiającym za uchyleniem obu decyzji jest to, że skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Ś. z dnia [...]r. postępowanie administracyjne wróci na etap odwołania skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r. Jak zostało zaznaczone skutkiem niniejszego wyroku Wojewoda Ś. zobowiązany będzie do rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organy administracji winny zwrócić uwagę na następujący aspekt niniejszej sprawy, a mianowicie skarżący w ramach stażu wykonywał pracę, za którą otrzymywał stypendium wypłacane przez starostę (Prezydenta Miasta G.). Stosownie do postanowień art. 30 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu okresy pobierania stypendium przyznanego na podstawie art. 37b wlicza się do okresu pracy wymaganego do nabycia lub zachowania uprawnień pracowniczych oraz okresów składkowych w rozumieniu przepisów o rentach i emeryturach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Z uwagi na nabycie przez skarżącego z dniem [...]r. prawa do [...] i jej wysokość przekroczyła połowę najniższego wynagrodzenia, utracił on z tym dniem prawo do otrzymywanego stypendium, jednakże po myśli art. 29 powyższej ustawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien pomniejszyć kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconych za ten okres stypendiów i przekazać je na konto Funduszu Pracy. W przypadku podjęcia takiego działania organ zatrudnienia nie uruchamia już postępowania zmierzającego do żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, co wynika z treści art. 28 ust. 2 pkt 3 cytowanej ustawy. W świetle przedstawionych unormowań prawnych oraz wyrażonej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady uwzględniania słusznego interesu strony oraz zamieszczonej w art. 8 tegoż Kodeksu pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, z punktu widzenia skarżącego zagadnienie nie sprowadza się tylko do zwrotu przyznanego za [...] stypendium ale także do zaliczenia [...] miesięcy wykonywanej prawy w ramach stażu do uprawnień pracowniczych. Stosownie do obowiązujących unormowań prawnych za wykonaną pracę przysługuje wynagrodzenie, skoro skarżący w ramach stażu został skierowany do pracodawcy i wykonywał tam pracę to surogatem jego wynagrodzenia było stypendium wypłacane przez starostę (prezydenta miasta). Skoro począwszy od [...]r. skarżący, z uwagi na nabycie prawa do [...] nie miał prawa posiadać statusu bezrobotnego i otrzymywać powyższe stypendium, jednakże w ramach stażu wykonywać pracę to z tego powodu winien otrzymać przynajmniej surogat wynagrodzenia, czyli stypendium. Możliwość taką daje tylko pomniejszenie [...] przez ZUS, natomiast nie daje jej działanie podjęte przez organ zatrudnienia. Z tego też powodu organy administracji prowadzące postępowanie administracyjne winny mieć w polu widzenia ten aspekt rozpatrywanej sprawy i podjąć takie działania by skarżący mógł zaliczać okres faktycznie wykonywanej pracy do okresów zatrudnienia. Z uwagi na fakt, że mocą uchylonej decyzji organ administracji nałożył na skarżącego obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia Sąd stosownie do postanowień art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Stosownie do postanowień art. 210 § 1 wyżej wymienionej ustawy Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, ponieważ skarżący do zamknięcia rozprawy nie zgłosił żądania zwrotu kosztów postępowania. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" cytowanej ustawy uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...]r. Nr [...] jak również po myśli art. 145 § 1 pkt 2 wskazanej ustawy stwierdzono nieważność decyzji Wojewody Ś. z dnia [...]r. Nr [...]. SW