II SA/Ka 941/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant ref. staż. Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia [...] r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. zwróciła się do J. Z. o usunięcie tablicy reklamowej, usytuowanej na nieruchomości leżącej przy DK-1 w miejscowości W., wskazując, iż jej lokalizacja narusza obowiązujące przepisy. Jako podstawę takiego twierdzenia przywołano przepis art. 43 ust. 1 ustawy z dna 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Inwestora poinformowano ponadto, że ustawienie tego rodzaju obiektu może nastąpić dopiero po uzyskaniu pozytywnej opinii lokalizacyjnej wydanej przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. W dniu [...] r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. skierowała do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzającego do podjęcia działań mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Zawiadomieniem z dnia [...] r. strony zostały poinformowane o wszczęciu postępowania administracyjnego w opisanej sprawie. W dniu [...] r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C.wpłynęło pismo J. Z. informujące o fakcie złożenia, w dniu [...] r. w Urzędzie Gminy w P., zgłoszenia umieszczenia urządzenia reklamowego należącego do J. Z. na działce nr [...] położonej we W. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., działając w oparciu o przepis art. 104 i 105 kpa umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że w trakcie przeprowadzonego postępowania ustalono, iż przy trasie DK-1 w miejscowości W. ustawiona została tablica reklamowa o wymiarach 4,0 m na 3,0 m, na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu [...] r. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane ustawienie tego rodzaju obiektu wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Ponieważ obowiązkowi temu zadośćuczyniono wspomnianym zgłoszeniem, tym samym nie zachodzą podstawy do uznania, iż nastąpiło naruszenie prawa. W odwołaniu od tej decyzji Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Równocześnie odwołująca się wniosła o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę wspomnianej budowli. Uzasadniając odwołanie wskazano, że usytuowanie tablicy reklamowej w odległości 109 m od skrzyżowania ogranicza widoczność, a zarazem jest niezgodne z przepisami wspomnianego wyżej rozporządzenia. Inwestor nie uzyskał ponadto zgody podmiotu zarządzającego drogą – w tym przypadku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Opisane wyżej okoliczności przesądzają o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i nakazaniu rozbiórki wspomnianego obiektu budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł, że w trakcie przeprowadzonego postępowania ustalono, iż ustawienie nośnika reklamowego nastąpiło na podstawie zgłoszenia dokonanego w oparciu o przepis art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Teren, na którym inwestycja ta została zrealizowana, znajduje się poza pasem drogowym, w odległości 17 m od krawędzi jezdni, gdy tymczasem art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustala minimalną odległość obiektu budowlanego od krawędzi jezdni na 10 m, w przypadku dróg krajowych. Zdaniem organu odwoławczego, nośnik reklamowy nie został umieszczony w polu widoczności zastrzeżonym we wskazanym wyżej rozporządzeniu. Ponieważ zaś sporna budowla znajduje się poza pasem drogowym, dla jej wzniesienia nie była wymagana zgoda zarządcy drogi. W skardze do Sądu Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad powtórzyła co do zasady argumentację podnoszoną na etapie postępowania administracyjnego, podnosząc dodatkowo, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż realizacja przedmiotowej inwestycji nastąpiła w [...] r., natomiast jej zgłoszenie w dniu [...] r. Zdaniem strony skarżącej, stanowi to podstawę do stwierdzenia, iż jest to samowola budowlana, a zatem zastosowanie powinien w takim przypadku znaleźć art. 48 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie wskazując, iż po pierwsze sporna tablica reklamowa zlokalizowana została poza pasem drogowym, po wtóre zaś została ona wybudowana w oparciu o zgłoszenie dokonane w Urzędzie Gminy w P., w stosunku do którego nikt nie wniósł sprzeciwu. Okoliczności te przesądzają o tym, iż nie jest to samowola budowlana, a wobec tego nie zachodzą podstawy do orzeczenia o jej rozbiórce. O ile natomiast skarżąca kwestionuje prawidłowość dokonanego zgłoszenia, może wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o stwierdzenie jego nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w toku kontroli przeprowadzonej przez Sąd w oparciu o art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej ustawą p.s.a.) stwierdzono istnienie naruszenia prawa dającego podstawę do wyeliminowania wydanych decyzji z obrotu prawnego. Z treści art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm. – z daty orzekania przez organy administracji) wynika, że do zadań organów nadzoru budowlanego należy m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego oraz kontrola działania organów administracji archiektoniczno-budowlanej. W poddanej kontroli Sądu sprawie, pismem z dnia [...] r. (pismo to wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w dniu [...] r.) zwrócono się o wszczęcie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem miała być ocena legalności usytuowania tablicy reklamowej należącej do J.Z. Przypomnieć należy, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa). W niniejszej sprawie za dzień ten należy uznać [...] r. Dopiero w dniu [...] r. organ nadzoru budowlanego I instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, zaś w dniu [...] r. wydana została decyzja tego organu. Takie zachowanie organu prowadzącego postępowanie administracyjne stoi w sprzeczności z proklamowaną w art. 35 § 1 kpa zasadą, nakładającą na organy administracji załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Na podkreślenie zasługuje, że § 3 przywołanego przepisu wskazuje, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego "powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania". Pomimo znacznego przekroczenia wskazanych terminów organ nie poinformował o tym fakcie stron, jak również nie wskazał przyczyn powstałej zwłoki ani też nowego terminu do załatwienia sprawy. Z akt sprawy wynika również, że w chwili wszczęcia postępowania przed organem nadzoru budowlanego I instancji inwestor – J. Z. nie legitymował się jakimkolwiek dowodem, świadczącym o tym, że wspomniana tablica reklamowa została wzniesiona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Co więcej, dopiero po wszczęciu postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w C. i to po upływie znacznego czasu od dnia, w którym postępowanie to powinno zostać zakończone dokonano zgłoszenia urządzenia reklamowego ([...] r.). Organ nadzoru budowlanego miał zatem podstawy do stwierdzenia, że wspomniane urządzenie reklamowe stanowi w istocie samowolę budowlaną. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, zgłoszenia należy bowiem dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania robót budowlanych można zaś przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. Nadto, wskazać przyjdzie, iż w świetle art. 29 ust. 2 pkt 1 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia właściwemu organowi wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych, usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Tymczasem w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie poczyniły ustaleń faktycznych co do zakresu wykonanych robót budowlanych, a mianowicie, czy polegały one na instalowaniu urządzenia reklamowego, czy wyczerpywały definicję budowy obiektu budowlanego, zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego z uwagi na użytą konstrukcję nośną. W tym bowiem wypadku inwestor zobligowany byłby do uzyskania pozwolenia na budowę. Nie można zgodzić się też z twierdzeniem, zawartym w odpowiedzi na skargę, jakoby "ewentualne postępowanie w tej sprawie przed organem nadzoru budowlanego mogłoby być przeprowadzone po podważeniu zgodności z prawem zgłoszenia dokonanego Wójtowi Gminy P., który jest właściwym organem I instancji administracji architekotniczno-budowlanej, a unieważnienie zgłoszenia na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. mógłby dokonać organ odwoławczy, którym jest Wojewoda [...]". Przypomnieć bowiem należy, że art. 156 kpa odnosi się do decyzji administracyjnych, zaś zgłoszenie obiektu budowlanego, dokonane w oparciu o przepis art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie jest decyzją administracyjną. Stąd też, w razie stwierdzenia, iż zgłoszenie takie dokonane zostało z naruszeniem prawa to właśnie na organach nadzoru budowlanego leżał obowiązek doprowadzenia do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Przyjęty przez organy obu instancji tok rozumowania prowadziłby zaś do konkluzji, że dokonanie samowoli budowlanej, a następnie próba jej legalizacji post factum zwalniają organy nadzoru budowlanego z obowiązku wskazanego w art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Stąd też decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy nadzoru budowlanego dokonają wnikliwej oceny wszystkich okoliczności sprawy, ustalą datę faktycznej realizacji wspomnianej inwestycji oraz podejmą kroki zmierzające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. O ile bowiem sporne roboty polegały na budowie obiektu budowlanego i wymagały w dacie ich wykonania uzyskania pozwolenia na budowę, likwidacja samowoli winna nastąpić w trybie art. 48 Prawa budowlanego – przy uwzględnieniu zmiany stanu prawnego, dokonanego ustawami z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 93, poz. 888). W przypadku stwierdzenia, że chodziło o instalowanie tablicy bądź urządzenia reklamowego, podlegające uprzedniemu zgłoszeniu, właściwy będzie tryb z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 Prawa budowlanego. Stwierdzić jednak należy, iż nie mogły odnieść skutku zgłaszane przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia przepisu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Wspomniany przepis ustawy o drogach publicznych ustanawia minimalne odległości w jakich mogą być sytuowane obiekty budowlane w odległości od krawędzi jezdni drogi należącej do jednej ze wskazanych kategorii. Z akt sprawy wynika, iż sporne urządzenie reklamowe zlokalizowane zostało w odległości większej niż wymieniona w tym przepisie (poza pasem drogowym). Tym samym bezpodstawne jest domaganie się przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. przyznania jej uprawnienia do uzgodnienia lokalizacji tego rodzaju inwestycji. Orzeczenie Sądu o uchyleniu decyzji organów obydwu instancji jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego oraz bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, oparto na przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono o niewykonalności zaskarżonej decyzji. Roszczenie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (zastępstwa procesowego) wygasło wobec niezłożenia wniosku w świetle art. 210 § 1 tej ustawy.